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2014年的發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，在630萬平方公里的調(diào)查范圍內(nèi)，土壤調(diào)查點位超標(biāo)率高達(dá)16.1%，中度和重度污染點位分別為1.5%和1.1%。其中，耕地土壤的超標(biāo)率高達(dá)19.4%，面廣、量大，危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生物生態(tài)安全。重污染企業(yè)用地及工業(yè)廢棄地塊土壤污染問題突出，點位超標(biāo)率分別達(dá)到36.3%和34.9%，嚴(yán)重危及人居環(huán)境安全和生態(tài)系統(tǒng)健康。
面對土壤污染的嚴(yán)峻局面，國家立法速度明顯加快。大范圍土壤污染超標(biāo)加上國家立法的推動，業(yè)內(nèi)預(yù)計將催生萬億級土壤修復(fù)市場。然而蛋糕雖大但不能盲目樂觀，受制于技術(shù)、資金、商業(yè)模式等多重壁壘，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)想在短時間內(nèi)做大并不現(xiàn)實。
頂層設(shè)計：市場需求釋放落地，建立穩(wěn)固法治根基
（1）“土十條”行動計劃發(fā)布，市場需求釋放落地
2016年5月28日，《土壤污染防治行動計劃》(“土十條”)由國務(wù)院印發(fā)，自2016年5月28日起實施。“土十條”共分為十大任務(wù)，35項要求，對未來一段時間內(nèi)土壤修復(fù)工作的目標(biāo)提出了明確規(guī)定。
環(huán)保部隨即于2016年底發(fā)布了《落實<土壤污染防治行動計劃>重點工作實施方案》和《<土壤污染防治行動計劃>重點工作部內(nèi)分工方案》，積極組織推動“土十條”各項工作落地生根。
“土十條”發(fā)布之前，行業(yè)政策中有關(guān)土壤污染防治的規(guī)定非常零散，并不具備指導(dǎo)性。“土十條”發(fā)布以來，全國各省均跟進(jìn)發(fā)布細(xì)則，促進(jìn)和規(guī)范土壤污染治理領(lǐng)域的政府與社會資本合作，并逐步將土壤污染防治領(lǐng)域向社會資本開放。
（2）土壤污染防治法通過，土壤修復(fù)領(lǐng)域建立穩(wěn)固法治根基
2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》。這是我國首部專門規(guī)范防治土壤污染的法律，首次在立法的高度上對土壤污染的預(yù)防、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、評估、后期管理等方面做出了規(guī)定。為我國土壤污染防治工作確定了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”的大方向，為行業(yè)今后的規(guī)范、秩序發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)，行業(yè)政策框架也逐漸形成。
（3）“十四五”規(guī)劃指引，行動指南統(tǒng)籌土地整治行業(yè)
2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》發(fā)布，明確我國土壤污染防治將進(jìn)入一個新階段，要求深入實施“保護(hù)”“預(yù)防”“管控”“修復(fù)”四大行動。
充分落實《建議》中提出的關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求，更加關(guān)注各類突發(fā)事件對土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量的影響，注重開展土壤污染風(fēng)險應(yīng)急管理體系的研究和建設(shè)，大力落實土壤環(huán)境應(yīng)急處置修復(fù)工程和與此相對應(yīng)的管理、技術(shù)和裝備的研發(fā)與生產(chǎn)?！督ㄗh》明確了“十四五”土壤修復(fù)發(fā)展目標(biāo)，逐一解決細(xì)分問題，預(yù)計行業(yè)有望迎來快速發(fā)展。
為了解決土壤修復(fù)相關(guān)的規(guī)章、資金和商業(yè)模式問題，政策相繼出臺。2019年《土壤污染防治法》正式實施，土壤修復(fù)行業(yè)逐步建立了較為完善的法律法規(guī)、管理辦法和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。資金方面，財政部2019年土壤修復(fù)資金同比增長42.86%至50億元，占污染防治預(yù)算比重提升0.38個百分點至8.33%；此外，地方財政成為重要支撐力，2020年2月，《土壤污染防治基金管理辦法》出臺，鼓勵土壤污染防治任務(wù)重、具備條件的省設(shè)立基金，積極探索基金管理有效模式和回報機(jī)制；2020年3月，《關(guān)于構(gòu)建先到環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》發(fā)布，要求加快建立省級土壤污染防治基金。模式方面，《指導(dǎo)意見》提出鼓勵治理+開發(fā)模式，將污染場地直接出讓給開發(fā)商，開發(fā)商自行進(jìn)行修復(fù)之后開發(fā)，土壤修復(fù)成本與風(fēng)險由開發(fā)商一方承擔(dān)，可以有效拓展資金來源，加速項目落地。
由于我國的“先污染、后治理”模式，大部分被污染土地的責(zé)任主體已滅失或主體不明確，財政支付是其主要的交易模式。政府曾積極嘗試PPP模式引入民間資本參與土壤修復(fù)項目，但由于商業(yè)模式的限制以及治理的復(fù)雜性，社會資本對于土壤修復(fù)領(lǐng)域仍處于觀望階段，PPP模式的推進(jìn)尚緩。
付費模式仍以財政出資為主
污染方付費，即“誰污染，誰治理”。污染責(zé)任主體明確的污染場地可采用此模式。此模式由污染責(zé)任主體籌措或主要承擔(dān)污染場地土壤修復(fù)工程費用，通過具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實施修復(fù)治理，政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收。受益方付費，即政府直接出讓受污染土地給開發(fā)商，由開發(fā)商負(fù)責(zé)修復(fù)后開發(fā)，或政府出資修復(fù)后出讓給開發(fā)商。“受益者付費制度”的形式，要求充分利用市場機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵社會資金投入土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理。財政出資，分為三種，即財政直接出資，財政出資回購，PPP模式。
項目周期短、回款快，可運營性弱，不適用于PPP模式
從項目周期上考慮，修復(fù)類訂單實施周期一般在9個月～12個月，短于水環(huán)境的18個月～24個月，施工周期和回款周期較短。因此，盡管環(huán)境修復(fù)同屬于工程類項目，但項目對資金的占用較小，整體安全性相對較高。
E20研究院在2018年對財政部PPP綜合信息平臺退庫的數(shù)據(jù)分析顯示，土壤修復(fù)項目出庫比例達(dá)52.9%(入庫土壤修復(fù)項目數(shù)量亦較少)，目前政府對土壤修復(fù)的緊迫性較低，市場需求較弱。此外，土壤修復(fù)類項目沒有維護(hù)和系統(tǒng)集成的要求，通過工程達(dá)標(biāo)達(dá)到項目效果較容易，如果采用PPP模式，也就背離了其核心目的，很可能淪為單純的融資工具。因此,E20研究院認(rèn)為在土壤修復(fù)領(lǐng)域暫時不宜采用PPP模式。
技術(shù)選型以適用性為主要原則
污染土壤的修復(fù)治理是一個復(fù)雜過程，涉及眾多因素，單一的修復(fù)技術(shù)能解決一定范圍的問題。由于污染物特性、污染場地的環(huán)境條件等因素的差異，每項修復(fù)技術(shù)都有一定的適用范圍。
修復(fù)技術(shù)的篩選需充分考慮場地污染特征、修復(fù)資金水平、修復(fù)時間、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)主要求等各項因素，并結(jié)合修復(fù)技術(shù)的有效性、經(jīng)濟(jì)性和成熟可靠性等因素進(jìn)行綜合決策。(詳細(xì)技術(shù)介紹及對比分析內(nèi)容參見《土壤修復(fù)行業(yè)分析報告》，技術(shù)分析章節(jié)與北京建工環(huán)境修復(fù)股份有限公司合作編制。)
產(chǎn)業(yè)生命周期分析
根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期理論，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)一般會于發(fā)展初期在低點保持一段時間，待力量積蓄到一定程度后就在較短的時間內(nèi)出現(xiàn)猛烈的上漲勢頭，市場需求、資金投入、土地調(diào)查、激勵政策等出現(xiàn)全面性飛躍，據(jù)此，可梳理出土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)生命周期包含的四個階段。
（1）準(zhǔn)備階段——污染事件頻出現(xiàn)，醞釀規(guī)劃求變
該階段通常以某些帶有標(biāo)志性的污染事件為開端(如美國的拉夫運河事件)，其發(fā)生往往引起民眾對土壤污染危害問題的覺醒和政府對環(huán)境保護(hù)措施短板的反思，促使或迫使國家通過法律規(guī)范、政策扶植和資金投入等手段支持修復(fù)市場的興起，一方面遏制新的環(huán)境污染，另一方面通過工程實施對已污染地區(qū)進(jìn)行修復(fù)，改善土壤和水環(huán)境。
（2）起步階段——行業(yè)聚能成焦點，政策逐級鋪墊
該階段有若干具備相關(guān)技術(shù)和設(shè)備的專業(yè)型企業(yè)在準(zhǔn)備階段利好政策和美好預(yù)期的激勵下進(jìn)入土壤修復(fù)領(lǐng)域。同時已完成修復(fù)的項目逐漸從市場存量中剝離。國家主導(dǎo)的資金投入將修復(fù)需求持續(xù)釋放，對法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行以及產(chǎn)業(yè)促進(jìn)計劃的不斷推進(jìn)，新的政策法規(guī)以及計劃出臺，或?qū)υ形募M(jìn)行細(xì)化和修訂。綜合我國土壤修復(fù)市場的行業(yè)動向來看，目前正處于起步階段。
（3）躍進(jìn)階段——行業(yè)爆發(fā)迎風(fēng)口，市場攀至峰值
政府都是占主導(dǎo)地位的修復(fù)項目埋單者，待產(chǎn)業(yè)足以依靠自身潛力維持近勻速運動之后才慢慢抽離。民間資本也大規(guī)模進(jìn)入市場，競爭加劇，并購案例增多，資源開始整合，企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)普遍加大研發(fā)力度，新興技術(shù)層出不窮；民間資本也大規(guī)模進(jìn)入市場。正是在技術(shù)和資本的雙重助力下，這一時期將有若干大型企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)龍頭，甚至發(fā)展為跨國集團(tuán)。
（4）調(diào)整階段——企業(yè)整合圖存量，政府撤資監(jiān)管
待修復(fù)地塊已經(jīng)大幅減少，政府資金投入明顯減弱，轉(zhuǎn)而以加強(qiáng)規(guī)范和管控為主要工作，私人企業(yè)取而代之成為消費主體，已經(jīng)相當(dāng)成熟的產(chǎn)業(yè)將基本維持上一階段的較高產(chǎn)值。
內(nèi)卷加劇的競爭格局
隨土壤修復(fù)相關(guān)政策法規(guī)框架的日趨系統(tǒng)和完善，法律法規(guī)的更加細(xì)化和可執(zhí)行性的加強(qiáng)，為土壤修復(fù)行業(yè)鋪實了規(guī)范發(fā)展的高速軌道，此前簡單粗獷、野蠻橫行的時代將逐步成為歷史。建設(shè)工程企業(yè)資質(zhì)改革后，眾多企業(yè)為追趕風(fēng)口，紛紛橫向跨入環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域瓜分市場，使競爭加劇。結(jié)合我國“十四五”戰(zhàn)略任務(wù)安排，“十四五”時期行業(yè)將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。
“萬億級”理論需求難以落地
由于我國對土壤修復(fù)行業(yè)的概念及統(tǒng)計尚無統(tǒng)一口徑，且土壤修復(fù)項目的公開度和透明度較低，導(dǎo)致行業(yè)對市場空間的估算存在一定模糊，市場預(yù)測莫衷一是。
根據(jù)自然資源部公布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，截止到2019年底，全國耕地面積為19.18億畝。全國土壤污染狀況調(diào)查公報中，全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%；耕地土壤點位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。但耕地類修復(fù)后地塊經(jīng)濟(jì)價值相對較低，修復(fù)資金主要為財政撥款，尚未解決長效資金問題，尚未看到盈利模式，且如今強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地分類管理，即根據(jù)耕地土壤環(huán)境治理類別，劃分為優(yōu)先保護(hù)、安全利用、嚴(yán)格管控三大類，分類施策。因此雖然污染點位較高，但實際可落地的市場空間相對較低。
而場地修復(fù)由于商業(yè)模式較為清晰，因此其領(lǐng)域未來的市場容量占比相對較大。根據(jù)國家“到2020年現(xiàn)有位于城鎮(zhèn)內(nèi)人口密集區(qū)域的?；飞a(chǎn)企業(yè)全部啟動搬遷改造”的指標(biāo)，可以推測我國有待修復(fù)的工業(yè)場地存量200萬畝，根據(jù)招投標(biāo)現(xiàn)狀來看，每塊地修復(fù)成本從百萬至千萬甚至上億不等，保守估計以每畝地20～50萬元價格來估算，則場地修復(fù)市場空間將達(dá)到近萬億水平。在多項政策推進(jìn)下，城市污染場地修復(fù)和耕地修復(fù)有望率先啟動，而礦區(qū)修復(fù)主要是在資源化的基礎(chǔ)上修復(fù)。場地修復(fù)主要由于工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其修復(fù)價值能優(yōu)先得到資本的認(rèn)可進(jìn)而啟動較快，耕地修復(fù)主要還是靠政府推動。
“百億級”市場規(guī)模穩(wěn)步提升
根據(jù)環(huán)境規(guī)劃院的《土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展報告》，2020年全國正式啟動土壤修復(fù)工程項目668個，總項目金額約為102.97億元。與2019年相比，項目金額增長8.31%，項目數(shù)量從354個項目增加到668個項目，數(shù)量增加非常明顯。近三年全國土壤修復(fù)工程市場總金額總體較為穩(wěn)定，近兩年基本維持在100億元左右。根據(jù)E標(biāo)通數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2021年前10個月項目總金額近90億元，預(yù)計2021年全年將近110億，較上一年略有提升。
各類用地項目數(shù)量均有不同程度增長，傳統(tǒng)三大修復(fù)場地(工業(yè)場地、農(nóng)用地、礦區(qū))單體項目平均金額普遍小于2019年，而其他類型的單體項目平均金額有所上升。工業(yè)污染場地修復(fù)項目金額雖較前一年有所下降，但仍以60.8%的比例占據(jù)最大的市場份額。農(nóng)用地項目數(shù)量較前一年驟增逾3倍，但單體項目平均金額相對較低。其他用地的平均規(guī)模近2050萬元/項，高于農(nóng)用地及礦區(qū)。2020年咨詢項目多集中在工業(yè)場地和其他用地。
由此初步判斷修復(fù)市場在疫情背景下依然加速發(fā)展。工業(yè)場地修復(fù)因土地價值、污染嚴(yán)重程度及周邊環(huán)境影響等因素，仍是修復(fù)市場的主流，而單體項目平均規(guī)模的降低或許與2018～2019年發(fā)布實施的一系列技術(shù)導(dǎo)則有關(guān)，部分污染場地采用風(fēng)險管控手段取代傳統(tǒng)的修復(fù)工程。此外，修復(fù)項目資金由工業(yè)污染場地向更多場地類型鋪開，傳統(tǒng)修復(fù)場地以外的場地類型受到更多關(guān)注。
看似萬億級的理論需求市場釋放是一個極為緩慢的過程，目前行業(yè)能夠妥善消化百億級的市場需求方有可能催生后續(xù)萬億級的需求釋放。現(xiàn)階段既需要更成熟的技術(shù)和施工經(jīng)驗、能夠打通更多場地類別的商業(yè)模式，也需要從業(yè)企業(yè)的積淀、人才培養(yǎng)等行業(yè)綜合實力的持續(xù)提升…
模式創(chuàng)新——破局手筋
在外界條件成熟的情況下，企業(yè)可嘗試土壤修復(fù)的創(chuàng)新模式。即在項目初始階段，地方財政不用一次性投入過大，僅支付一定比例的工程款，剩余工程款項由企業(yè)墊資或其他渠道融資，待土壤修復(fù)/風(fēng)險管控竣工驗收(達(dá)到修復(fù)目標(biāo)/預(yù)期效果)后，企業(yè)享有中長期的土地使用權(quán)，如修建高爾夫球場、停車樓、文旅項目等具有運營收益的配套設(shè)施，發(fā)揮土地價值，將后續(xù)資金以土地經(jīng)營的方式回流。
此項目類型在政府、修復(fù)企業(yè)兩方面皆有利好。對于政府而言，此模式的土壤修復(fù)項目大幅減輕了地方財政的資金壓力，利于促進(jìn)項目啟動。對于企業(yè)，修復(fù)后場地的中長期使用權(quán)可以為企業(yè)提供持續(xù)、穩(wěn)定的收益，有利于企業(yè)上市。此外，場地修復(fù)效果直接影響后期的土地使用，間接保障工程質(zhì)量。
然而，此商業(yè)模式也存在不容忽視的風(fēng)險。如需要修復(fù)企業(yè)前期墊資，前期工程款項仍存在支付風(fēng)險，土地價值或后期土地收益與前期工程投入不匹配等。此外，企業(yè)需要具備足夠的后期運營能力，后期資金的回流和收益才有保障。
原標(biāo)題：報告發(fā)布：我國土壤修復(fù)跨入起步階段，“萬億級”理論需求難以落地，“百億級”市場規(guī)模穩(wěn)步提升
