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關(guān)于保障環(huán)保PPP項目穩(wěn)定開展的提案(初稿)
2014年以來，隨著國家發(fā)改委和財政部大力推進(jìn)PPP模式，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域迎來了一波PPP項目建設(shè)熱潮。2017年下半年規(guī)范性政策緊密出臺，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合平臺項目庫管理的通知》(財金[2017]92號)，加強了PPP項目的規(guī)范化運行，對于一些不符合規(guī)范或不適合使用PPP方式的項目進(jìn)行清理，防止PPP異化為地方融資平臺，遏制地方政府隱性債務(wù)增量，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也面臨著調(diào)整和挑戰(zhàn)。
當(dāng)前，環(huán)保行業(yè)PPP市場發(fā)展存在以下問題：
一是在金融降杠桿穩(wěn)杠桿的政策環(huán)境下，許多環(huán)保PPP 中標(biāo)“大戶”陷入財務(wù)困境。一方面，2018年下半年環(huán)保行業(yè)企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險加大，融資渠道全面萎縮，金融機構(gòu)對于PPP項目貸款融資謹(jǐn)慎評估，政府付費類、可行性缺口補助PPP項目融資難度加大，貸款規(guī)模下降成本飆升，PPP項目融資成本激漲至五年貸款基準(zhǔn)利率上浮10%-30%左右，許多進(jìn)入建設(shè)期和運營期的項目呈現(xiàn)難以為繼的態(tài)勢。融資總量和成本是PPP項目能否成功實施的關(guān)鍵因素,銀行系統(tǒng)和金融機構(gòu)應(yīng)合理保障存量項目的正常融資需求，不隨意抽貸、壓貸或停貸。另一方面，地方財政支出管理能力不足，造成環(huán)保項目應(yīng)收賬款畸高不下。由于財政部控制PPP項目支出不得超出當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出比例10%的要求，一些地方政府沒有將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營費用納入財政預(yù)算，或者相應(yīng)預(yù)算額度嚴(yán)重不足，但又沒有明確穩(wěn)定的付費資金來源，導(dǎo)致污水垃圾服務(wù)費用無法及時足額支付，實質(zhì)上已經(jīng)形成地方政府隱性債務(wù)。
二是環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP市場規(guī)?？s小增速下滑。自2014年P(guān)PP模式加速推進(jìn)以來，地方建設(shè)投資過熱前期準(zhǔn)備不足，項目泛化異化等亂象頻發(fā)，大量生態(tài)環(huán)保項目集中性爆發(fā)使市政領(lǐng)域規(guī)模擴張過快，凸顯行業(yè)服務(wù)能力滯后。根據(jù)某研究機構(gòu)統(tǒng)計，截至2018年8月底，財政部PPP項目庫中在庫項目共12425個，投資額約17萬億，其中環(huán)保項目數(shù)量3889個，占比全庫31%，投資額約3萬億，占比全庫總投資額18%。財政部要求各地在2018年3月31日前完成項目管理庫集中清理，管理庫退出641個PPP項目。同時，儲備清單庫也退出較多PPP項目。按照某研究機構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，從2017年第二季度至2018年8月底，財政部PPP項目庫出庫環(huán)保項目約1873個。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開始結(jié)構(gòu)性調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，新增項目數(shù)量下降增速放緩，產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。
三是在監(jiān)管趨嚴(yán)背景下，許多財政承受能力有限的地方政府叫停PPP項目。某些地方政府觀望中央政策導(dǎo)向，要求政府投資類所有續(xù)建及未開工建設(shè)項目一律停止施工建設(shè)，現(xiàn)金流少，缺少經(jīng)營性質(zhì)的PPP項目受到嚴(yán)格限制，以防范化解政府債務(wù)風(fēng)險。一批單項污泥、污水垃圾處理環(huán)保項目被清理或暫停。
為了引導(dǎo)我國環(huán)境領(lǐng)域PPP模式的健康發(fā)展推行，實現(xiàn)環(huán)保行業(yè)的穩(wěn)健增長，提出以下建議：
1、加強地方政府信用體系建設(shè)。建議加大信息披露力度，建立黑名單，并與中央財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤，減少地方政府違約毀約風(fēng)險，以督促履行公共服務(wù)責(zé)任。對于違約毀約而侵犯合作方的合法權(quán)益行為，在地方主管領(lǐng)導(dǎo)干部績效考評中應(yīng)統(tǒng)籌考慮。完善PPP合同終止和回購補償機制，建立政府PPP違約擔(dān)?；?，由于法律政策變動而終止項目或不支付合法收益，社會資本可以通過有效的投訴、賠償和救濟渠道維護(hù)應(yīng)得權(quán)益。
2、完善綠色金融政策支持環(huán)保項目建設(shè)。保障已簽約和開工的PPP 項目的正常運作，滿足合理融資需求。落實多部委關(guān)于鼓勵運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的相關(guān)政策，拓展與PPP項目周期性匹配的直接融資方式，加快PPP資產(chǎn)證券化和PPP項目專項債的實施。
3、適度提升地方政府環(huán)境服務(wù)供給能力。按照國務(wù)院《保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2018]101號)要求，應(yīng)著力補齊我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域短板，保持有效投資力度。財政部應(yīng)指導(dǎo)地方政府精準(zhǔn)執(zhí)行控制地方債務(wù)的政策導(dǎo)向，避免“一刀切”叫停PPP項目的簡單化做法，防止人為導(dǎo)致違約風(fēng)險。污水垃圾處理屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，市場化程度較高，地方政府負(fù)有環(huán)境主體責(zé)任和義務(wù)，應(yīng)保障合理再投資和優(yōu)質(zhì)環(huán)保項目的建設(shè)需求。
全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會
二O一九年三月一日
