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碳市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、加快經濟社會發(fā)展全面綠色低碳轉型的重大制度創(chuàng)新，是實施我國積極應對國家氣候變化戰(zhàn)略、實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的關鍵政策工具。近日，中辦、國辦印發(fā)《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》(以下簡稱《意見》)，明確了加快全國碳市場建設的總體要求、功能定位、中長期路線圖和推進更加有效、更有活力、更具國際影響力碳市場建設的各項工作任務，確立了碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位和以碳市場為主體建立完善碳定價機制的功能要求，向全社會釋放碳市場建設長期政策信號。《意見》作為全國碳市場建設部署的綱領性文件，是落實二十屆三中全會健全綠色低碳發(fā)展機制、更好發(fā)揮市場機制作用、構建全國統(tǒng)一大市場的具體舉措，標志著中國碳市場建設進入新征程。
一、以市場機制為主渠道推進碳減排，破解“減排成本高”和“轉型動力不足”的難題
經過十多年的發(fā)展，我國已建立了全球覆蓋排放量最大的全國碳排放權交易市場，啟動了全國溫室氣體自愿減排交易市場，具有中國特色的碳市場制度體系初步建成，以碳市場為主體的中國碳定價機制正在逐步形成。加快碳市場建設，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激勵全社會參與綠色低碳行動，促進低碳零碳負碳技術創(chuàng)新，對落實主體減排責任、實施碳排放雙控、降低全社會減排成本具有重要意義。
一是堅持以降碳為基本定位，為低成本實現(xiàn)溫室氣體控排目標提供靈活機制?！兑庖姟访鞔_了碳市場建設以推動減排為基本宗旨，按照碳達峰碳中和工作節(jié)奏和力度，加強碳市場建設頂層設計，系統(tǒng)推進市場擴容、制度建設、產品創(chuàng)新和能力提升，實現(xiàn)碳排放資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，推動傳統(tǒng)產業(yè)深度轉型，培育發(fā)展新質生產力，以較低的碳排放支撐經濟社會高質量發(fā)展，打破傳統(tǒng)經濟增長與碳排放的強關聯(lián)性。通過加強全國碳市場建設，為實現(xiàn)溫室氣體控排目標提供靈活機制，企業(yè)可自主選擇履約路徑，通過技術改造降低排放或購買配額填補缺口，以更低的社會成本達成總體減排目標。
二是發(fā)揮碳定價機制的主體作用，通過價格信號驅動產業(yè)升級。碳價是反映碳排放資源稀缺性的“晴雨表”。全國碳市場讓碳價真實反映減排的邊際成本與社會價值，使得清晰、穩(wěn)定、合理的碳價預期成為資本流動的風向標，幫助企業(yè)評估碳減排成本與收益，引導金融資源、技術人才等生產要素加速從傳統(tǒng)高碳產業(yè)向清潔低碳領域流動，資本資源更傾向于為低碳技術研發(fā)注資，技術資源從末端治理轉向源頭防控，勞動力資源從傳統(tǒng)制造轉向綠色服務。以碳價信號為引導的要素和資源市場化配置正成為全國統(tǒng)一大市場的新生態(tài)，助力實現(xiàn)產業(yè)結構向綠色低碳化迭代升級。
三是創(chuàng)新減排激勵機制，驅動低碳技術創(chuàng)新和氣候重大工程落地。全國碳排放權交易市場將加速電力、冶金、建材、石化、化工等重點行業(yè)清潔能源替代及工藝革新進程，同時通過碳價傳導促進上下游產業(yè)鏈脫碳工程發(fā)展。通過建立配額有償分配機制并將拍賣收入反哺低碳領域，有序發(fā)展基于碳配額的質押融資、回購等金融工具，盤活控排企業(yè)碳資產，可有效解決重大低碳技術創(chuàng)新與氣候工程示范項目前期投入大、回報周期長的融資瓶頸。全國溫室氣體自愿減排交易市場將加速生態(tài)系統(tǒng)碳匯、可再生能源、甲烷減排、節(jié)能增效等領域前沿技術產業(yè)化，通過重點支持具有額外性、技術挑戰(zhàn)性、高協(xié)同效益的項目，可顯著提升低碳技術應用產生的減排價值，為低碳技術研發(fā)、低碳項目落地注入源頭活水。碳期權、碳期貨等金融產品和衍生工具將進一步放大乘數(shù)效應，撬動更多社會資金投入低碳技術，形成技術研發(fā)與資本投入的同頻共振。
二、統(tǒng)籌處理好五方面關系，推進建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場
碳市場建設過程涉及多方面利益主體和政策要素，要堅持系統(tǒng)觀念，把全國碳市場建設擺在落實碳達峰碳中和、積極推進碳排放總量和強度雙控、引領全球氣候治理的突出位置，妥善處理好各方關系，著力構建覆蓋范圍廣泛、參與主體眾多、交易品種豐富、調控機制健全的全國碳市場。
一是統(tǒng)籌強制市場與自愿市場建設。碳排放權交易市場(強制市場)與溫室氣體自愿減排交易市場(自愿市場)既有區(qū)別又有聯(lián)系，二者互為補充同向發(fā)力，共同構成我國完整的碳市場體系。強制碳市場的參與主體為當前具有控制溫室氣體排放法律義務的高排放企業(yè)，由政府向這些企業(yè)分配碳排放配額，并規(guī)定企業(yè)強制履約責任。自愿減排交易市場旨在鼓勵其他排放主體自主自愿采取額外減排行動，獲取相應的減排收益。強制市場和自愿市場通過配額清繳抵銷機制實現(xiàn)互通互聯(lián)，兩個市場的銜接將更好地形成政策合力，進一步激發(fā)綠色低碳創(chuàng)新動力，引導社會各方力量共同推動實現(xiàn)雙碳目標。
二是統(tǒng)籌有效市場與有為政府關系。加強全國碳市場建設，需要按照統(tǒng)一大市場建設要求，實現(xiàn)有效市場與有為政府的有機統(tǒng)一，通過制度創(chuàng)新強化政府宏觀調控與市場資源配置的深度耦合。政府重在構建制度框架與風險防控體系，在設定碳配額控制目標、完善市場調節(jié)、平衡市場供需、加強市場監(jiān)管等方面發(fā)揮作用。市場則聚焦資源配置效能釋放，通過豐富交易產品、擴展交易主體等提升活力，激發(fā)市場主體內生動力，形成真實碳價信號。要平衡好“放得活”與“管得住”的辯證關系，既要充分激發(fā)市場活力，又要加強監(jiān)管，維護市場秩序，確保碳市場健康有序發(fā)展。
三是統(tǒng)籌服務減排與金融屬性功能。在碳市場建設過程中要充分考慮不同階段發(fā)展定位，處理好服務減排與金融屬性的關系，統(tǒng)籌環(huán)境效益與經濟效率。堅持先易后難，有計劃分步驟擴大實施范圍和交易產品類型。現(xiàn)階段應強調碳市場服務減排的主體功能，將碳市場打造成為國家控碳減碳的主陣地。未來隨著制度體系不斷成熟，要更加注重碳市場全面發(fā)展，在驅動減排的基礎上逐步增強市場金融屬性，通過進一步發(fā)展與碳排放權相關的金融產品和服務，穩(wěn)妥探索碳期貨、碳期權等金融產品和衍生工具，顯著提升市場活躍度與價格發(fā)現(xiàn)效率，充分發(fā)揮市場引導企業(yè)低碳決策、驅動社會低碳投資、激發(fā)低碳技術革新的重要引擎作用。
四是統(tǒng)籌碳市場與產業(yè)能源等相關政策協(xié)調。按照碳達峰碳中和工作節(jié)奏和力度，加強碳市場建設頂層設計，統(tǒng)籌處理好碳市場建設和能源安全、產業(yè)鏈供應鏈安全、民生保障的關系。加強碳排放權交易與碳排放雙控制度銜接，推動全國碳排放權交易市場逐步由強度控制轉向總量控制，配額總量設定和分配要與產業(yè)、能源政策協(xié)調一致?！兑庖姟愤€提出加強與綠電、綠證等市場化機制的政策協(xié)同、制度銜接，使碳市場與其他政策相互配合，共同發(fā)力。
五是統(tǒng)籌全國碳市場與地方試點碳市場銜接。《意見》明確提出要統(tǒng)籌好全國碳排放權交易市場和有關地方試點開展的碳市場。隨著全國碳市場加快擴大行業(yè)覆蓋范圍，試點碳市場覆蓋的行業(yè)和企業(yè)數(shù)量將逐步減少。但這并不意味著試點碳市場發(fā)揮的作用逐步減弱，地方試點碳市場將繼續(xù)發(fā)揮“政策試驗田”的功能，在擴大覆蓋范圍、完善市場調控機制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、健康有序發(fā)展碳金融等方面先行先試，為全國碳市場建設發(fā)展探索經驗。
(作者：生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所 嚴剛、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 金玲、宋曉暉)
原標題：開啟中國碳市場建設新征程，激發(fā)全社會綠色低碳轉型內生動力 | 碳市場建設解讀①
