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國家水網(wǎng)建設(shè)作為黨中央、國務(wù)院重大戰(zhàn)略部署，旨在應(yīng)對我國水資源時空分布極不均衡、水安全嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
在2025(第十屆)供水高峰論壇上，中國水利水電科學(xué)研究院水資源研究所正高級工程師陳根發(fā)以"國家水網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展--基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的思考"為主題進(jìn)行分享。發(fā)言圍繞國家水網(wǎng)的建設(shè)當(dāng)前面臨的投融資機(jī)制失衡與收益轉(zhuǎn)化難題，提出以“水網(wǎng)經(jīng)濟(jì)帶”“水價改革”“全生命周期管理”為核心的高質(zhì)量發(fā)展思路。
01.國家水網(wǎng)建設(shè)的戰(zhàn)略背景與內(nèi)在邏輯
《國家水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃綱要》出臺距今三年，國家水網(wǎng)謀劃建設(shè)的思路已有10年。2015年1月，總書記在云南考察時指出，要加強(qiáng)“路網(wǎng)、航空網(wǎng)、能源保障網(wǎng)、水網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)”五大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，成為國家水網(wǎng)建設(shè)的起點。
2017年10月18日，黨的十九大報告將水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)列為九大網(wǎng)絡(luò)之首，納入深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“補(bǔ)短板”的重要領(lǐng)域。
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會提出實施國家水網(wǎng)、雅魯藏布江下游水電開發(fā)等重大工程。
2021年5月14日，總書記在南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建國家水網(wǎng)主骨架和大動脈。
2022年8月，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好第一批省級水網(wǎng)先導(dǎo)區(qū)建設(shè)工作的通知》，出臺指導(dǎo)意見、制訂規(guī)劃、編制方案，并確定遼寧、浙江、江西、山東、湖北、廣東、廣西7個省份作為第一批省級水網(wǎng)先導(dǎo)區(qū)。
2023年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃綱要》，這是自2011年中央一號文件后中共中央和國務(wù)院再次發(fā)布水利相關(guān)文件，可見中央對水網(wǎng)建設(shè)的重視程度。
國家水網(wǎng)建設(shè)的必要性有四個方面：
第一，水資源稟賦條件和劇烈演變決定。
我國水資源時空分布不均，南多北少，東多西少，雨熱同期；人均水資源量約2000m³，僅為世界平均的1/3。特別是北方地區(qū)，受人類活動和氣候變化影響，水資源短缺問題嚴(yán)重。例如，海河流域第一次水資源評價水量為288億m³，第二次評價降至171億m³，第三次評價僅為122億m³，變化劇烈。根據(jù)135京津冀重點研發(fā)計劃研究成果，海河流域山丘區(qū)水資源大概率仍將衰減 10-16 億m3。例如黃河流域水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，是黃河復(fù)雜難治的癥結(jié)，當(dāng)前黃河流域沙多得到較大幅度控制，但預(yù)估未來徑流大概率由490億m³衰減到460億m³，水少成為主要矛盾。
第二，水資源與經(jīng)濟(jì)社會要素不匹配決定。
西部地區(qū)擁有四大油盆和四大氣盆，石油、煤炭、天然氣儲量分別占全國42%、76%和80%，但區(qū)域降水量不足全國平均的1/2，水資源量僅占全國總量的10%。大量虛擬水輸送到水資源豐沛的東部地區(qū)，2018年陜甘寧蒙青新能源產(chǎn)業(yè)用水17.3億m³，占工業(yè)用水30%，能源水足跡11億m³(煤3億、石油1.5億、電力6.4億)。
糧食生產(chǎn)重心北移，形成“北糧南運(yùn)”貿(mào)易格局，1990年以來逐年增加，2018年“北糧南運(yùn)”規(guī)模達(dá)到4678萬噸，約占北方地區(qū)糧食總產(chǎn)量的25%。伴隨糧食貿(mào)易的是虛擬水資源的“北水南調(diào)”，2018年“北糧南運(yùn)”將436億m³灌溉水由缺水的北方地區(qū)調(diào)運(yùn)到水量豐沛的南方地區(qū)。
第三，新時期生態(tài)文明建設(shè)要求決定。
水生態(tài)系統(tǒng)功能呈現(xiàn)局部改善態(tài)勢，但未扭轉(zhuǎn)惡化狀態(tài)?；?30條河流、96座水庫、92個湖泊濕地(總河長14.4萬km，湖庫總面積3.6萬km²)的評價成果，生態(tài)良好型占16%，主要分布在長江區(qū)、珠江區(qū)及北方大江大河源頭區(qū)；水量不足型占8%，主要分布在海河區(qū)、黃河區(qū)和西北諸河區(qū)；污染破壞型占32%，主要分布在海河區(qū)和淮河區(qū)；生境萎縮型占14%，主要分布在各區(qū)河流中下游；復(fù)合失衡型占30%，主要分布在北方遼河區(qū)、海河區(qū)、黃河區(qū)、淮河區(qū)等。
地下水是北方地區(qū)重要水源，區(qū)域性地下水超采嚴(yán)重，形成160余個地下水超采區(qū)，近年來全國地下水超采量約190億m³，華北平原地下水累計超采量1800億m³。
第四，完善水網(wǎng)是解決水問題的集成方案載體。
我國面臨的四大水問題(水短缺、水災(zāi)害、水環(huán)境、水生態(tài))產(chǎn)生的原因都可歸結(jié)為對水網(wǎng)調(diào)控不足或調(diào)控過度。水資源是唯一可以大規(guī)模流動的國土資源，且與其他資源開發(fā)利用存在緊密聯(lián)系，以水資源為紐帶進(jìn)行國土資源協(xié)同開發(fā)，構(gòu)建國家水網(wǎng)，是破解資源困境的必然選擇。
國家水網(wǎng)是一個層次化的復(fù)雜系統(tǒng)，按照調(diào)配范圍和重要程度，分為國家骨干水網(wǎng)(如長江、黃河、南水北調(diào)工程)、區(qū)域調(diào)配水網(wǎng)(如漢江、永定河、引黃入冀補(bǔ)淀、滇中引水)和末梢輸配水網(wǎng)(如城市景觀河流、灌溉渠道)。
國家水網(wǎng)建設(shè)的核心目標(biāo)是在通盤考慮國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的視角下，完善水利基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化水流網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)水資源戰(zhàn)略配置與國土空間開發(fā)保護(hù)格局的空間均衡，強(qiáng)化水資源調(diào)配、河湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)、防范水災(zāi)害風(fēng)險等功能。
建設(shè)方向堅持安全化、高效化、生態(tài)化、智能化。科學(xué)層面解析，需維護(hù)健康自然水循環(huán)(減少干擾自然水循環(huán))和健康社會水循環(huán)(保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合理用水需求)。
當(dāng)前水網(wǎng)主要差距包括：水利工程體系存在系統(tǒng)性不強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)不夠高、智能化水平有待提升；防洪排澇減災(zāi)體系不完善，水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力不高，水利工程互聯(lián)互通和協(xié)同融合不夠；現(xiàn)代化管理體制機(jī)制不健全，安全綠色智慧發(fā)展亟待加強(qiáng)。
水網(wǎng)主要作用是解決水資源時空分布不均、實現(xiàn)空間均衡，解決生態(tài)環(huán)境累積欠賬、實現(xiàn)綠色發(fā)展，有效應(yīng)對水旱災(zāi)害風(fēng)險。總體要求是系統(tǒng)完備、安全可靠、集約高效、綠色智能、循環(huán)通暢、調(diào)控有序。保障措施包括推進(jìn)安全發(fā)展、綠色發(fā)展、智慧發(fā)展、統(tǒng)籌融合發(fā)展、完善體制機(jī)制。
02.省級水網(wǎng)規(guī)劃的實踐與挑戰(zhàn)
水利部全面推進(jìn)國家水網(wǎng)工程建設(shè)，選擇7個省份作為第一批省級水網(wǎng)先導(dǎo)區(qū)。以下是規(guī)劃詳情：
遼寧試點：構(gòu)建北、中、南三線組成的“東水濟(jì)遼”水資源配置體系。北線工程以省重點輸供水工程為骨干，年供水量32.97億立方米，解決錦州、朝陽等遼西北五市用水需求；中線以大伙房水庫輸水工程為骨干，年供水量49.19億立方米，解決沈陽、撫順等遼中南八市用水需求；南線以引洋入連工程為骨干，年供水量20.69億立方米，解決大連、丹東用水需求。
浙江試點：構(gòu)建“三縱八橫十樞”水網(wǎng)總體格局。三縱是浙東、浙中、浙北三條跨流域水資源配置通道；八橫是溝通錢塘江等8大水系；十樞是聯(lián)結(jié)新安江、湖南鎮(zhèn)等十個重點水利樞紐。
江西試點：構(gòu)建“一江一湖五河系統(tǒng)治理、一環(huán)五帶多庫聯(lián)調(diào)聯(lián)控”的江西省級骨干網(wǎng)。一江一湖五河系統(tǒng)治理以長江干流、鄱陽湖和五河為重點；一環(huán)五帶多庫聯(lián)調(diào)聯(lián)控建設(shè)環(huán)鄱陽湖水資源配置工程，打造五大水資源配置帶。
山東試點：依托黃河、南水北調(diào)、膠東調(diào)水“T”型骨干工程，連通“一軸三環(huán)、七縱九橫、兩湖多庫”體系。
湖北試點：構(gòu)建“三江多支貫通，百庫干湖聯(lián)調(diào)”的現(xiàn)代水網(wǎng)格局。三江是長江、漢江、清江，重點推進(jìn)引江補(bǔ)漢輸水沿線補(bǔ)水等工程。
廣東試點：構(gòu)建“五縱五橫”水網(wǎng)主骨架。五縱以東江、西江、北江、韓江、鑒江干流為縱；五橫以珠江三角洲水資源配置等工程為橫，覆蓋16個地市。
廣西試點：構(gòu)建“兩橫八縱、六河連通，引補(bǔ)相濟(jì)、調(diào)蓄結(jié)合”的現(xiàn)代水網(wǎng)構(gòu)架。兩橫是西江干流和郁江干流；八縱是柳江等8條支流；六河連通是六條人工水系通道。
四川?。簶?gòu)建“三系八支、六橫六縱”水網(wǎng)布局。三系是金沙江、岷沱江、嘉陵江；八支是雅礱江等八大支流；六橫是六大橫向輸水通道；六縱是六大南北輸水通道。
湖南?。簶?gòu)建“四縱三橫、一圈兩帶”格局。四縱是湘資沅澧四水；三橫是引資濟(jì)漣等工程；一圈是環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈；兩帶是湘江沿線供水帶和衡邵婁干旱走廊供水帶。
河南?。簶?gòu)建“八橫六縱，四域貫通”布局，八橫包括黃河、淮河等自然水系和輸水通道；六縱是六條南北向輸水通道；四域貫通實現(xiàn)流域互聯(lián)。
這些規(guī)劃投資規(guī)模巨大，但錢從哪里來、收益如何平衡是后續(xù)建設(shè)和良性運(yùn)行的關(guān)鍵問題。
03.國家水網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展面臨的核心瓶頸
國家水網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展面臨四個核心瓶頸：
第一，水網(wǎng)-經(jīng)濟(jì)優(yōu)化的路徑?jīng)]有打通。
總書記提出國家江河戰(zhàn)略，核心內(nèi)容是通過江河湖泊高質(zhì)量保護(hù)和水利工程高質(zhì)量監(jiān)管，維持經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。但當(dāng)前國家水網(wǎng)規(guī)劃仍“以水論水”，僅解決水問題。建設(shè)水網(wǎng)不僅要解決水問題，更要規(guī)劃面向水網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升(如大型機(jī)械制造業(yè)向內(nèi)陸發(fā)展)和面向水網(wǎng)的文旅產(chǎn)品品位提升。
第二，沒有形成良好的投融資機(jī)制。
2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，水利工程嘗試“兩手發(fā)力”。2022年，水利投資約1萬億元，中央政府投資增長少，大部分是地方政府投資，其中地方政府出10%-20%資本金，來自地方投融資平臺(如水投集團(tuán))。企業(yè)和私人投資比例從2010年的2.07%上升到2022年的9.78%，兩手發(fā)力政策起到了一定的作用，但比例依然處在較低的水平。
第三，外部收益難以轉(zhuǎn)化為內(nèi)部收益。
水利工程先易后難，當(dāng)前工程單方供水或單方發(fā)電投資加大；以提高供水保證率為目標(biāo)的工程越來越多，供水量沒有增加。水網(wǎng)工程收益依賴水價，但目前水利工程供水水價僅覆蓋運(yùn)行成本的30%，全成本不足10%。外部收益巨大的同時，內(nèi)部收益偏低。
第四，規(guī)劃和可研經(jīng)評方法沒更新。
規(guī)劃階段依據(jù)《水利建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價規(guī)范》(折舊年限30-50年，水價承受能力系數(shù)1.5%-2.5%)，可算出較高水價通過經(jīng)濟(jì)評價；但運(yùn)行期依據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》(最高折舊年限達(dá)100年)，實際水價低，投資回收困難，規(guī)范沒有及時更新造成工程運(yùn)行風(fēng)險。
04.實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑創(chuàng)新與機(jī)制設(shè)計
針對突出問題，提出以下思路：
第一，發(fā)展水網(wǎng)經(jīng)濟(jì)帶，做大水網(wǎng)宏觀效益。
依托水網(wǎng)發(fā)展“水網(wǎng)+水運(yùn)”“水網(wǎng)+水制品”“水網(wǎng)+水文旅”“水網(wǎng)+特色農(nóng)業(yè)”等模式。例如，大運(yùn)河歷史上從運(yùn)輸通道發(fā)展為經(jīng)濟(jì)帶；西部水網(wǎng)可向干熱河谷地區(qū)延伸，為經(jīng)濟(jì)作物供水，回收水價同時提升地方經(jīng)濟(jì)。先把水網(wǎng)的宏觀收益做大。
第二，優(yōu)先保障投資者參與水網(wǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的權(quán)利。
將外部收益內(nèi)部化，例如賦予投資者傍水土地開發(fā)、水上樂園或運(yùn)動中心運(yùn)營、內(nèi)河游輪經(jīng)營權(quán)等優(yōu)先權(quán)。平陸運(yùn)河建成后，可保障社會投資者參與游輪經(jīng)營，解決單純水價不足問題。
第三，優(yōu)化水價制度，提高內(nèi)部收益率。
建立與高質(zhì)量供水相適應(yīng)的水價體系。如終端水價占人均可支配收入比例低(北京為0.33%，紐約為1.1%)，有調(diào)整空間。如韌性城市建設(shè)要求提高供水保障和供水質(zhì)量，水價需按經(jīng)濟(jì)規(guī)律增長，非線性提升；建立水價動態(tài)調(diào)整機(jī)制、優(yōu)化終端水價結(jié)構(gòu)(如一階梯水價僅覆蓋低收入基本用水，二階梯覆蓋大部分人，滿足工程良性運(yùn)行需要，避免劫貧濟(jì)富)。通過這些機(jī)制，保障社會資本收益。
第四，全生命周期水價管理，控制投資風(fēng)險。
從設(shè)計階段計算單一工程水價和并網(wǎng)水價(考慮區(qū)域水價整合)，分析水量消納情景和現(xiàn)金流。若水價不滿足承受能力或收益閾值，調(diào)整投融資結(jié)構(gòu)：公益性項目(如農(nóng)村人飲)多用政府資金，高收益項目(如經(jīng)濟(jì)作物灌區(qū))多用社會資本和貸款，實現(xiàn)全環(huán)節(jié)風(fēng)險控制。
陳根發(fā)表示，國家水網(wǎng)建設(shè)是未來水利發(fā)展的重大任務(wù)，需打破“以水論水”局限，打通經(jīng)濟(jì)路徑，創(chuàng)新投融資，并通過水價改革實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
原標(biāo)題：國家水網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展——破解投資瓶頸與收益困局的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考
