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全國碳市場自2021年正式啟動以來，已成為我國實現“雙碳”目標的核心政策工具。隨著市場建設逐步深化，推動碳配額有償分配成為激活市場機制、助力實現“雙碳”目標的關鍵舉措。近期，生態(tài)環(huán)境部明確提出“逐步推行免費和有償相結合的碳配額分配方式”，標志著全國碳市場將邁入新階段。
有償分配的政策邏輯與必要性
有償分配不僅是完善全國碳市場、穩(wěn)定市場運行的必然選擇，更是引導企業(yè)綠色轉型、促進高質量發(fā)展的重要路徑。
全國碳市場建設遵循漸進式路徑，前期以免費分配為主，為市場平穩(wěn)起步奠定了基礎。然而，免費分配在激發(fā)企業(yè)減排動力方面存在局限，市場流動性不足問題也逐步顯現。引入有償分配有助于從根本上改善這一局面。當企業(yè)需要通過付費(如拍賣、定價出售等方式)獲取部分配額時，其減排責任意識將顯著增強。企業(yè)會主動尋求節(jié)能減排的技術與管理手段，以降低碳排放，減少購買配額的成本。同時，有償分配增加了市場交易頻次，為市場注入了新的流動性，有助于形成真實反映碳排放稀缺性的碳價格。
隨著全國碳市場發(fā)展壯大，碳配額的供需和價格將面臨日益復雜的環(huán)境。完全免費分配的模式下，碳市場容易出現過度波動，但缺乏穩(wěn)定市場的必要手段。具體而言，當市場預期配額緊張時，配額短缺企業(yè)“扎堆購買”，而盈余企業(yè)可能“惜售”，進一步加劇供需失衡，推動碳價格過度上漲；反之，若市場配額過剩，碳價格則持續(xù)低迷。有償分配為穩(wěn)定碳價提供了有力手段。一方面，主管部門可以根據市場運行情況，適時調整有償分配的數量和頻率，靈活調節(jié)市場配額供給，從而避免碳價格過度波動。另一方面，有償分配形成的一級市場價格，為二級市場提供重要參考，有助于引導市場參與者形成合理的價格預期，減少因信息不對稱和市場投機導致的價格大幅波動。
有償分配能夠為財政綠色改革提供資金支持，進而資助低碳技術的創(chuàng)新與發(fā)展。實現“雙碳”目標離不開低碳技術的研發(fā)與廣泛應用，而這需要大量資金投入。從資金籌集角度看，有償分配將形成一筆可觀的財政收入，可以用于低碳技術研發(fā)、示范與推廣項目。通過財政資金的引導，能夠撬動更多社會資本投入低碳技術領域，形成多元化的投入格局，激勵高校、科研機構、企業(yè)開展綠色低碳前沿技術研究。在技術應用推廣階段，資金可補貼企業(yè)采用低碳技術，從而降低企業(yè)應用新技術的成本，加速技術的商業(yè)化進程。這將有助于提升我國低碳技術水平，推動經濟向綠色低碳轉型，實現經濟發(fā)展與環(huán)境保護的良性互動。
有償分配的建設經驗與基礎
從國內外碳市場發(fā)展經驗看，有償分配大多選擇“循序漸進”的發(fā)展路徑，其功能定位隨市場發(fā)展而動態(tài)演進。全國碳市場通過前期探索與規(guī)則構建，已具備引入有償分配的現實條件。
碳市場建設初期，免費分配具有更高的企業(yè)支持度和社會接受度，因此有償分配大多選擇“循序漸進、逐步完善”的發(fā)展路徑。有償分配的碳配額來源和占比，根據各個碳市場的成熟度和需求而調整，一般逐步提高有償分配的比例。有償分配可以采用拍賣或定價出售，其中拍賣占主導，且多數采用統一價格單輪密封拍賣。由于設置底價有助于增強市場信心和價格穩(wěn)定，有底價拍賣的方式較為普遍。有償分配收入的管理往往采取設立專項基金或納入政府一般預算管理，主要用于碳市場能力建設、低碳技術研發(fā)、市場穩(wěn)定機制等方面。
從國內外碳市場發(fā)展經驗看，有償分配的功能定位隨市場發(fā)展而動態(tài)演進，包括配額分配、市場穩(wěn)定、流動性激活、履約保障等多重目標。有償分配作為配額分配的基礎方法，最常見的功能是實現配額初始分配的市場化。歐盟碳市場是典型代表，有償分配將取代免費分配成為初始配額分配的主要方法。有償分配提供了一種穩(wěn)定碳配額供需和價格的手段，可以起到市場穩(wěn)定的作用。北京碳試點開展的有償分配，主要就是作為市場供需、市場價格的調節(jié)手段。有償分配還被作為激發(fā)市場流動性和保障履約的手段。美國加州碳市場通過委托拍賣，試圖提升市場活躍度與價格傳導效率；上海碳試點“定向+加價”的履約保障類拍賣，確保配額缺口企業(yè)能夠獲得配額，避免因市場惜售導致的履約風險。
全國碳市場建設已取得顯著進展，為引入有償分配奠定了堅實基礎。《碳排放權交易管理暫行條例》第9條規(guī)定“根據國家有關要求逐步推行免費和有償相結合的分配方式”，這為全國碳市場開展有償分配提供了明確的政策依據?？嘏牌髽I(yè)經過參與碳市場的實踐，碳資產管理意識顯著增強，為有償分配提供了多元化的需求。此外，全國碳排放權注冊登記系統和交易系統持續(xù)優(yōu)化升級，能夠有效保障有償分配工作的順利實施。
穩(wěn)步有序推進有償分配工作
基于有償分配的理論和實踐，全國碳市場也應遵循“循序漸進、逐步完善”的原則，逐次發(fā)揮有償分配在穩(wěn)定市場供需、推動價格發(fā)現、提高流動性、激勵企業(yè)減排、支持低碳轉型的作用。在收入管理上注重多部門協作，在收入使用上側重推動綠色低碳轉型。
在引入有償分配之初應選擇有償分配比例低、簡單易行的方案，力圖發(fā)揮穩(wěn)定市場供需與價格的作用。初期在免費配額適度從緊的基礎上進行有償分配，實際是以拍賣方式提供額外的配額供給，通過設置拍賣底價或觸發(fā)機制，可以起到市場穩(wěn)定的作用，以避免免費配額過?；蚩偱漕~不足的情況。有償分配的碳配額的數量，可以根據配額發(fā)放量與實際排放量之間潛在盈虧范圍來設定。全國碳市場基于碳強度進行配額分配，其特點是配額量會隨生產量而調整，因而配額分配盈虧幅度有限。2021、2022年度配額分別盈余147萬噸、1298萬噸，占配額發(fā)放總量的0.03%、0.25%。因此，基于全國碳市場的發(fā)展情況，初期有償分配比例可以設定在1%至3%之間。
有償分配的中期目標是推動價格發(fā)現、提高流動性，主要措施是逐步提高有償分配比例和拍賣頻率。有償分配在初期比例的基礎上逐步擴大，并隨比例提高而同步增加拍賣頻率。為提高市場流動性和活躍度，中期可以探索適時放開金融投資機構參與拍賣。遠期目標是激勵企業(yè)減排、支持低碳轉型，將在較高比例有償分配下，設置行業(yè)差異化的有償占比，建立完善的市場穩(wěn)定機制。隨著有償分配的占比上升，覆蓋行業(yè)在產能狀況、減排潛力、價格傳導、國際市場競爭等方面的差異性凸顯，有必要考慮制定行業(yè)差異化的有償分配占比。同時，考慮到碳價格波動的風險和影響增大，應在有底價拍賣基礎上建立完善的市場穩(wěn)定機制，尤其是形成應對碳價格過高的安全閥。
在引入有償分配后，全國碳市場還應及時明確有償分配收入管理。生態(tài)環(huán)境部應聯合財政部等多部門組成聯合工作委員會，統籌指導有償分配的組織實施和收入管理，確保有償分配收入高效利用以支撐社會綠色低碳轉型，以推動“雙碳”目標實現和促進高質量發(fā)展。
(武漢大學譚秀杰、華中科技大學王班班)
供稿 | 生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司
編輯 | 張韻晨
原標題：全國碳市場推進有償分配：激活市場機制助力“雙碳”目標 | 碳市場建設解讀?
