【中國(guó)環(huán)保在線(xiàn) 政策法規(guī)】針對(duì)《大氣污染防治法》的修改，專(zhuān)家稱(chēng)信息公開(kāi)與公眾參與非常重要；地方代表呼吁務(wù)必保證法律可操作性；一些行之有效的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國(guó)《大氣污染防治法》的路子到底該怎么走？

　　按照國(guó)務(wù)院法制辦于9月9日發(fā)布的通知，10月8日以前，“有關(guān)單位和各界人士”都可以對(duì)征求意見(jiàn)稿提出相關(guān)意見(jiàn)和建議。今天就是后的期限，出現(xiàn)了哪些意見(jiàn)和建議呢？讓我們先睹為快。
　　
　　專(zhuān)家聲音：信息公開(kāi)與公眾參與非常重要
　　
　　“新法整體上是政府主導(dǎo)的法律，對(duì)于大氣污染行為的監(jiān)控、治理和懲罰，規(guī)定的基本都是政府行為，而缺乏社會(huì)的參與。只有政府往前走，這樣的法律不會(huì)得到有效貫徹實(shí)施，建議增加‘信息公開(kāi)和公眾參與’專(zhuān)章，既是保障公眾的權(quán)益，也和環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)條文呼應(yīng)。”自然之友法律與政策項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓如是說(shuō)。她指出，公眾有環(huán)境知情權(quán)，所以政府有公開(kāi)環(huán)境信息的責(zé)任。“各級(jí)政府有公開(kāi)環(huán)境信息的責(zé)任，并且有責(zé)任完善公眾參與程序，為公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利，這是政府的責(zé)任。”
　　
　　因此葛楓建議，《大氣污染防治法》中應(yīng)當(dāng)增設(shè)條款：各級(jí)人民政府大氣環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。
　　
　　“改革需要?jiǎng)?chuàng)新，這在任何時(shí)候都少不了，而改革創(chuàng)新尋求法律的依據(jù)，甚至為此制定新的法律，這本身也是在創(chuàng)新。所以，依法治國(guó)并沒(méi)有影響改革的創(chuàng)新，而是推動(dòng)和保障著改革的創(chuàng)新。同樣的，改革創(chuàng)新需要法治支持，它也可以反過(guò)來(lái)推動(dòng)法治的創(chuàng)新發(fā)展。”國(guó)家行政學(xué)院教授許耀桐近日在媒體上撰文指出，有人覺(jué)得，運(yùn)用依法治國(guó)推進(jìn)全面深化改革雖然好，但改革都要尋求法律的根據(jù)，尋求立法的程序，尋求法律解決的方法，還要不要改革的創(chuàng)新性，如果壓抑了改革的創(chuàng)新性怎么辦？我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地把改革的創(chuàng)新性與依法治國(guó)和法治化對(duì)立起來(lái)。
　　
　　“《征求意見(jiàn)稿》并沒(méi)有體現(xiàn)我國(guó)近期在環(huán)境立法、環(huán)境監(jiān)測(cè)，特別是環(huán)境信息公開(kāi)方面所取得的實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。”NGO組織“公眾環(huán)境研究中心（IPE）”代表顧蓓蓓分析，“全國(guó)差不多4000多家廢氣企業(yè)，產(chǎn)生了65%的工業(yè)廢氣，（信息公開(kāi)后）都有清晰名單，也有清晰位置，可以對(duì)其做更好的監(jiān)督和管控。”
　　
　　在顧蓓蓓看來(lái)，這些環(huán)境信息蘊(yùn)含著巨大價(jià)值。“這些數(shù)據(jù)沒(méi)有公開(kāi)之前，公眾可能沒(méi)有辦法系統(tǒng)性獲知存在的問(wèn)題，”而一旦公開(kāi)了，“公眾就可以更理性地分析其中的一些問(wèn)題，找到識(shí)別重點(diǎn)。”
　　
　　“在環(huán)境信息中，環(huán)境監(jiān)測(cè)信息對(duì)于公眾、社會(huì)、政府相關(guān)部門(mén)去更好地應(yīng)對(duì)，打好大氣污染防治這場(chǎng)硬仗至關(guān)重要，但是關(guān)于環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量信息發(fā)布的要求，《征求意見(jiàn)稿》并沒(méi)有具體說(shuō)明。”顧蓓蓓說(shuō)。
　　
　　在她看來(lái)，政府公布環(huán)境監(jiān)測(cè)信息非常重要。“公眾時(shí)間獲取到這些可能會(huì)對(duì)健康產(chǎn)生影響的數(shù)據(jù)，可以更好地做好防護(hù)措施，（這些數(shù)據(jù)）也可以讓相關(guān)研究機(jī)構(gòu)包括政府部門(mén)更好地協(xié)調(diào)統(tǒng)籌計(jì)劃。”
　　
　　而如何根據(jù)監(jiān)測(cè)信息建立一個(gè)更為完善的監(jiān)測(cè)體系，北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授潘小川認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》的相關(guān)規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
　　
　　“制定《大氣污染防治法》也好，《環(huán)保法》也好，目的還是保護(hù)人健康。”潘小川說(shuō)，以監(jiān)測(cè)預(yù)警體系為例，重污染的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從人的健康角度考慮。“因?yàn)槲廴疽院髮?duì)健康的危害也是需要考慮的，特別是重污染天氣對(duì)健康危害比較大。”
　　
　　因此，在建立監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，應(yīng)該充分考慮健康因素。“《大氣污染防治法》應(yīng)該是能源、環(huán)保、衛(wèi)生部門(mén)結(jié)合起來(lái)制定。”潘小川認(rèn)為，環(huán)保部門(mén)不太了解健康，等到健康防護(hù)出問(wèn)題的時(shí)候，例如已經(jīng)產(chǎn)生了比較大的健康危害而政府沒(méi)有預(yù)警，就無(wú)法達(dá)到保護(hù)公眾健康的目的。
　　
　　潘小川建議，在《大氣污染防治法》的實(shí)施細(xì)則里要有重污染的界定標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)不能只考慮法律，還應(yīng)當(dāng)從公共衛(wèi)生領(lǐng)域的視角出發(fā)。
　　
　　地方代表：保證法律可操作性
　　
　　在日常工作中，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員到現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）后要求當(dāng)事人在現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘察）筆錄上簽字時(shí)，當(dāng)事人往往拒絕簽名或者拒不到場(chǎng)。根據(jù)高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第十五條規(guī)定：被告向人民法院提供的現(xiàn)場(chǎng)筆錄，應(yīng)當(dāng)載明時(shí)間、地點(diǎn)和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。有其他人在現(xiàn)場(chǎng)的，可由其他人簽名。法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)現(xiàn)場(chǎng)筆錄的制作形式另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
　　
　　對(duì)此，四川省通江縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)劉永濤建議，在修訂草案第二十一條中增設(shè)檢查人員的權(quán)力，即增加“現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)可以勘察、采樣、監(jiān)測(cè)、拍照、錄音、錄像、制作筆錄和查閱、復(fù)制生產(chǎn)記錄、排污記錄和其他與環(huán)保有關(guān)的材料”的規(guī)定。并在后面的條款中增加“檢查（勘察）記錄由當(dāng)事人簽名確認(rèn)，當(dāng)事人拒絕簽名的或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。有其他人在現(xiàn)場(chǎng)的，可由其他人簽名”的規(guī)定。
　　
　　許多產(chǎn)生惡臭氣體的企業(yè)即便科學(xué)選址、設(shè)置合理防護(hù)距離并安裝凈化裝置，在風(fēng)大的時(shí)候也沒(méi)有辦法完全避免對(duì)周?chē)罕姷挠绊?，基于此，湖北省武漢市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)主任科員王立斌建議在第五十六條中增加“當(dāng)風(fēng)力大于4~5級(jí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)停止施工、作業(yè)”。
　　
　　北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)的尹學(xué)慶建議，將第五十三條中的“物料”改為“原料”，一是因?yàn)闂l文中所列舉的屬于原料，二是如果工業(yè)廢渣、煤渣等密閉貯存不符合國(guó)情。
　　
　　遼寧省大連市環(huán)保局甘井子分局綜合管理科的王博提出，第八十三條中提出了“禁燃區(qū)”，但并沒(méi)有詳細(xì)界定，執(zhí)法時(shí)會(huì)無(wú)法判斷。
　　
　　對(duì)于第七十八條第二款中“處違法排污治理費(fèi)用2倍以上5倍以下罰款”，尹學(xué)慶認(rèn)為以排污治理費(fèi)用作為計(jì)算處罰的依據(jù)，測(cè)算因素未明確，實(shí)踐中容易引起爭(zhēng)議。劉永濤則建議修改為“可以處10萬(wàn)元以下的罰款”。
　　
　　國(guó)外經(jīng)驗(yàn)：大氣污染防治立法借鑒
　　
　　面對(duì)大氣污染防治重大難題，國(guó)外有哪些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)？
　　
　　1，確定污染源并持續(xù)更新
　　
　　2011年，在法國(guó)科學(xué)院大氣系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室主持下，多國(guó)參與的研究團(tuán)隊(duì)對(duì)2009年～2010年巴黎地區(qū)PM2.5情況進(jìn)行了綜合研究。
　　
　　這一項(xiàng)目利用地面、高空及遙感監(jiān)測(cè)手段，應(yīng)用法國(guó)國(guó)家空氣質(zhì)量模型CHIMERE（現(xiàn)為歐盟空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)模型）對(duì)PM2.5污染物進(jìn)行檢測(cè)。巴黎市區(qū)的自動(dòng)空氣檢測(cè)點(diǎn)正在進(jìn)一步擴(kuò)展當(dāng)中，檢測(cè)結(jié)果6小時(shí)內(nèi)公開(kāi)一次。這些科研、檢測(cè)和報(bào)告制度有一定的借鑒意義，我國(guó)在修訂法律和制定具體檢測(cè)制度時(shí)，可以在這些現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)上制定出適合自己的制度。
　　
　　2，注重可操作性及責(zé)任條款
　　
　　借鑒英國(guó)倫敦的經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)政府對(duì)于法律的制定和修訂都以“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)處罰”為特點(diǎn)，比如《工作場(chǎng)所健康和安全法》等控制排污行為的法律，把污染物的排放量標(biāo)準(zhǔn)一提再提，且以高額的罰款和嚴(yán)厲的處罰為法律保障；對(duì)于小汽車(chē)尾氣排放，倫敦市中心還專(zhuān)門(mén)設(shè)立污染監(jiān)測(cè)點(diǎn)，賦予警察攔截車(chē)輛、進(jìn)行檢測(cè)、處以罰款的權(quán)力。
　　
　　今年2月，歐盟對(duì)英國(guó)治理空氣污染不力采取法律行動(dòng)，高額的罰款（超過(guò)3億歐元）讓英國(guó)心痛不已，未來(lái)違法行為甚至可能與刑事責(zé)任掛鉤。
　　
　　再者，歐盟的處罰是以歐洲法院裁決作出，因此并非是一次性的罰款，換言之，如果英國(guó)對(duì)空氣污染治理仍無(wú)措施，這樣的罰款還將繼續(xù)。
　　
　　3，形成法律體系
　　
　　以美國(guó)為例，尤其是加利福尼亞州，其大氣污染防治法律形成完整的體系：聯(lián)邦—州政府—州空氣管理部門(mén)—地方，與此對(duì)應(yīng)的聯(lián)邦《清潔空氣法》、州《清潔空氣法》、《大氣污染控制法》、《大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)法》等也劃分了明確的權(quán)責(zé)，保障了法律的實(shí)施和完善。
　　
　　4，地區(qū)合作到合作
　　
　　借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，歐盟制定了統(tǒng)一的環(huán)保合作規(guī)則，歐洲國(guó)家共同參與、共同承擔(dān)責(zé)任，也共同享受整體規(guī)劃所帶來(lái)的環(huán)保效應(yīng)，不必?fù)?dān)心其他國(guó)家大氣污染對(duì)自己國(guó)家產(chǎn)生不利的影響。
　　
　　歐盟委員會(huì)在歐洲國(guó)家大氣污染防治工作中，確定了明確而嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告制度、問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更重要的是，將這些合作規(guī)則納入各國(guó)法院和歐洲法院的體系之下，用法律手段而非行政手段保證大氣污染防治的開(kāi)展。