【中國(guó)環(huán)保在線 媒體導(dǎo)讀】當(dāng)前中國(guó)環(huán)境與發(fā)展正處于一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，距離2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)僅有5年多時(shí)間。這期間，中國(guó)要努力跨越潛在的“中等收入陷阱”，從中高收入國(guó)家邁向高收入國(guó)家，整體上實(shí)現(xiàn)國(guó)家的綠色轉(zhuǎn)型，為未來(lái)的生態(tài)文明和美麗中國(guó)藍(lán)圖進(jìn)行鋪墊和攻堅(jiān)。實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，需要清楚判斷當(dāng)前及未來(lái)國(guó)家環(huán)境與發(fā)展形勢(shì)，理性識(shí)別環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政策總體需求。

　　　　本報(bào)告是環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心對(duì)2014年度前后中國(guó)部分環(huán)境政策的總結(jié)和評(píng)述，旨在較為系統(tǒng)地回顧當(dāng)前環(huán)境與發(fā)展背景下各項(xiàng)環(huán)境政策設(shè)計(jì)及實(shí)施的進(jìn)展，提出相應(yīng)的評(píng)論意見，為今后相關(guān)政策調(diào)整和改進(jìn)提供參考。
　　
　　一、形勢(shì)與需求
　　
　　當(dāng)前中國(guó)環(huán)境與發(fā)展正處于一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，距離2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)僅有5年多時(shí)間。這期間，中國(guó)要努力跨越潛在的“中等收入陷阱”，從中高收入國(guó)家邁向高收入國(guó)家，整體上實(shí)現(xiàn)國(guó)家的綠色轉(zhuǎn)型，為未來(lái)的生態(tài)文明和美麗中國(guó)藍(lán)圖進(jìn)行鋪墊和攻堅(jiān)。實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，需要清楚判斷當(dāng)前及未來(lái)國(guó)家環(huán)境與發(fā)展形勢(shì)，理性識(shí)別環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政策總體需求。
　　
　　（一）國(guó)家環(huán)境與發(fā)展形勢(shì)判斷：轉(zhuǎn)型迫切、目標(biāo)清晰、負(fù)重爬坡
　　
　　在國(guó)家總體的“經(jīng)濟(jì)趕超”戰(zhàn)略下，經(jīng)過(guò)近40年的高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等領(lǐng)域各種累積的矛盾已經(jīng)開始顯現(xiàn)，如：經(jīng)濟(jì)的周期性下行問(wèn)題、結(jié)構(gòu)性和平衡性矛盾；社會(huì)領(lǐng)域的公平和公正性問(wèn)題；生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的污染和退化；在可持續(xù)發(fā)展治理體系中壓力和挑戰(zhàn)急劇增大等。這些矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜、相互交織，成為未來(lái)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的桎梏。國(guó)家迫切需要系統(tǒng)轉(zhuǎn)型來(lái)解決上述矛盾，包括環(huán)境與發(fā)展的定位與戰(zhàn)略方向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、社會(huì)治理模式、環(huán)境管理目標(biāo)和工具等。
　　
　　黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的國(guó)家“十三五”規(guī)劃建議確立了到2020年全面建成小康社會(huì)的具體目標(biāo)，特別是將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善作為目標(biāo)要求之一。表明黨和國(guó)家將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加重要的位置，體現(xiàn)了黨和國(guó)家要在未來(lái)五年解決全面建成小康社會(huì)的大短板的決心；提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，其中綠色發(fā)展理念與生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”和“五化同步”總體戰(zhàn)略布局一脈相承，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)一步深化，綠色發(fā)展將成為“十三五”規(guī)劃的要義和核心內(nèi)容，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將開始進(jìn)入全面綠色化的新常態(tài)?？梢哉f(shuō)，“十三五”規(guī)劃建議為未來(lái)5年中國(guó)環(huán)境與發(fā)展制定了清晰的目標(biāo)、原則、路徑、方法和動(dòng)力。
　　
　　但是，要清醒地看到，“十三五”時(shí)期是中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型的負(fù)重爬坡階段，面臨眾多挑戰(zhàn)，如：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在路徑依賴和慣性、環(huán)境問(wèn)題日趨復(fù)雜、綠色轉(zhuǎn)型可能產(chǎn)生巨大的短期成本、新一輪城鎮(zhèn)化仍有很多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。邁過(guò)這道坎，未來(lái)中國(guó)發(fā)展可進(jìn)入健康和持續(xù)的良性軌道；邁不過(guò)去，中國(guó)可能會(huì)掉入“中等收入陷阱”，未來(lái)綠色轉(zhuǎn)型可能會(huì)付出更大成本和代價(jià)。雖然國(guó)家有強(qiáng)烈的綠色轉(zhuǎn)型政治意愿，也具備了一定社會(huì)基礎(chǔ)，但是真正成功實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型還取決于制度和政策是否得當(dāng)，執(zhí)行是否有力，能力是否匹配等，所以，不能盲目樂(lè)觀，需要有長(zhǎng)期持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。
　　
　　（二）環(huán)境保護(hù)政策需求：整體滯后、全面改革、加快落實(shí)
　　
　　從整體上看，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境政策發(fā)展總體上滯后于國(guó)家環(huán)境與發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)需要。首先是現(xiàn)有環(huán)境政策總體上不能滿足當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家環(huán)境治理現(xiàn)代化以及全面建成小康社會(huì)等戰(zhàn)略目標(biāo)要求和需求；其次，環(huán)境政策研究總體上滯后于實(shí)踐的需求。特別是在當(dāng)前環(huán)境與發(fā)展新常態(tài)形勢(shì)下，更為深入的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程中產(chǎn)生的新環(huán)境問(wèn)題，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的意識(shí)和參與程度提高、對(duì)環(huán)境質(zhì)量和健康的更高期待帶來(lái)的對(duì)環(huán)境管理的更高更新的要求等都對(duì)環(huán)境政策研究提出了新命題，現(xiàn)有的環(huán)境政策研究總體上前瞻和超前不足、儲(chǔ)備不足；第三，環(huán)境政策研究基礎(chǔ)能力不足，表現(xiàn)為基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)的可得性、可靠性和可比較性偏低，研究方法的科學(xué)性、規(guī)范性和先進(jìn)性不夠，對(duì)于環(huán)境政策研究的資源配置和重視程度嚴(yán)重不足。
　　
　　在國(guó)家環(huán)境與發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，要實(shí)現(xiàn)與全面小康社會(huì)相匹配的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)政策需要全面和系統(tǒng)的調(diào)整和改革。一是需要全面把握政策目標(biāo)，即以目標(biāo)為導(dǎo)向，緊緊圍繞到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善這個(gè)目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整和改革；二是需要全面診斷環(huán)境問(wèn)題，即以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)當(dāng)前及未來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)和客觀的診斷、評(píng)估和預(yù)測(cè)，便于政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行具有針對(duì)性，能夠?qū)ΠY下藥；三是需要全面識(shí)別政策差距，即以效果為導(dǎo)向，深入分析當(dāng)前環(huán)境政策體系是否滿足未來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題并實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的要求，在政策體系設(shè)計(jì)方面，需要識(shí)別在哪些領(lǐng)域需要加強(qiáng)、哪些領(lǐng)域需要退出、哪些領(lǐng)域需要建立等；在政策執(zhí)行方面，需要全面客觀評(píng)估環(huán)境政策執(zhí)行效果，效率和成本收益等。
　　
　　2015年，中央發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，并出臺(tái)了6個(gè)相關(guān)配套文件，形成了“1 6”的改革組合措施，總的目標(biāo)是到2020年，構(gòu)筑起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，除了出臺(tái)環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案之外，還包括建立排污許可證制度、排污權(quán)交易制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等。“十三五”規(guī)劃建議提出要在未來(lái)5年，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，方案和規(guī)劃建議都為未來(lái)環(huán)境政策改革和調(diào)整做好了頂層設(shè)計(jì)。接下來(lái)的緊迫任務(wù)就是要將這些設(shè)計(jì)圖轉(zhuǎn)化為施工圖，加快落實(shí)各項(xiàng)相關(guān)改革方案，盡快使政策改革發(fā)揮作用和效果。
　　
　　二、環(huán)境保護(hù)法治：萬(wàn)眾期待、重大突破、任重道遠(yuǎn)
　　
　　歷經(jīng)四次審議，兩次廣泛征求社會(huì)意見和建議后，時(shí)隔25年之后新環(huán)保法終于再次正式修訂頒布。長(zhǎng)期以來(lái)，舊環(huán)保法因遠(yuǎn)不能滿足新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的需要而廣受詬病，社會(huì)各界熱切期待對(duì)其修訂。新環(huán)保法順應(yīng)了社會(huì)期待，直面中國(guó)環(huán)境保護(hù)的要害，為解決中國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題提供了法律基礎(chǔ)和保障，作為史上嚴(yán)的環(huán)保法，堪稱中國(guó)環(huán)境保護(hù)法治進(jìn)程中的里程碑。
　　
　　2015年1月1日起正式施行的新《環(huán)境保護(hù)法》在法律理念、法律制度和法律責(zé)任方面均有重大革新和顯著突破。一是提升了法律理念和立法目的。將“保障公眾健康”作為環(huán)境法的直接目的之一；將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”作為環(huán)境法的根本目的。明確了環(huán)境法的五項(xiàng)基本原則，包括：保護(hù)優(yōu)先、、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)。突出了多元主體和環(huán)境共治。強(qiáng)調(diào)了環(huán)保與科技的融合。二是拓展了法律制度。根據(jù)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境保護(hù)需要，對(duì)環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、污染防治、信息公開和公眾參與等領(lǐng)域的制定進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整和改革，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的要求，反映了生態(tài)環(huán)境保護(hù)本身的需求。特別是信息公開和公眾參與制度是新環(huán)保法的的重大創(chuàng)新，明確公民、法人和其他組織的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，各級(jí)環(huán)境行政執(zhí)法部門和重點(diǎn)排污單位等的環(huán)境信息公開義務(wù)，完善了環(huán)境民事公益訴訟制度等。三是強(qiáng)化了法律責(zé)任。包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)管部門的法律責(zé)任。