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近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，明確提出“加強(qiáng)全國(guó)碳減排資源統(tǒng)籌管理，規(guī)范各類(lèi)自愿減排交易活動(dòng)”，為推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)建設(shè)提供了政策指引。《意見(jiàn)》的出臺(tái)旨在以國(guó)家層面為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)可再生能源、生態(tài)系統(tǒng)碳匯、甲烷利用、節(jié)能增效等多種減排資源的集中規(guī)劃與統(tǒng)一調(diào)度，為全國(guó)碳減排資源“一盤(pán)棋”打下制度基礎(chǔ)。《意見(jiàn)》的出臺(tái)與貫徹落實(shí)對(duì)解決當(dāng)前地方性、分散化減排交易市場(chǎng)存在的規(guī)則不統(tǒng)一、信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，確保減排量真實(shí)可信，提升市場(chǎng)公信力具有重要意義。
自愿減排交易機(jī)制是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的重要政策工具
隨著全球減排力度不斷增大，碳市場(chǎng)逐漸成為國(guó)際普遍采用的降碳重要政策工具。其中，自愿減排交易市場(chǎng)作為碳市場(chǎng)的重要組成部分，對(duì)碳減排資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在應(yīng)對(duì)氣候變化方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。
目前，政府間國(guó)際組織、非政府組織等開(kāi)發(fā)了多樣化的溫室氣體自愿減排交易機(jī)制。國(guó)際上已建設(shè)的自愿減排機(jī)制包括在聯(lián)合國(guó)框架下開(kāi)展的清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)、《巴黎協(xié)定》第六條第四款市場(chǎng)機(jī)制(A6.4)，德國(guó)環(huán)境保護(hù)局等國(guó)家政府建立的上游減排(UER)等自愿減排交易機(jī)制，以及非政府組織自發(fā)的核證碳標(biāo)準(zhǔn)(VCS)、黃金標(biāo)準(zhǔn)(GS)、氣候行動(dòng)儲(chǔ)備(CAR)等。
國(guó)際機(jī)制聚焦能源產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他碳匯類(lèi)型等領(lǐng)域，在全球范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)自愿減排項(xiàng)目和簽發(fā)核證減排量。中國(guó)項(xiàng)目也積極參與國(guó)際機(jī)制，已合規(guī)開(kāi)發(fā)自愿減排項(xiàng)目4000余個(gè)。國(guó)際機(jī)制突出“自愿”屬性和市場(chǎng)主體作用，其出臺(tái)了質(zhì)量控制相關(guān)制度規(guī)范以保障項(xiàng)目和減排量的質(zhì)量，通過(guò)日常表現(xiàn)監(jiān)控、定期表現(xiàn)評(píng)價(jià)等手段對(duì)審定與核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，建立分層的監(jiān)管體系、和專(zhuān)門(mén)的質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)，支撐了自愿減排機(jī)制的監(jiān)管和運(yùn)行。
高質(zhì)量開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，以及經(jīng)嚴(yán)格核證的減排量是全球自愿減排機(jī)制可持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。近期，美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及自愿碳市場(chǎng)誠(chéng)信委員會(huì)(ICVCM)等國(guó)際非營(yíng)利機(jī)制紛紛發(fā)布高質(zhì)量自愿碳市場(chǎng)相關(guān)倡議和標(biāo)準(zhǔn)，部分國(guó)際自愿減排機(jī)制對(duì)水稻種植等項(xiàng)目開(kāi)展合格性調(diào)查、防范數(shù)據(jù)造假風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的真實(shí)性、唯一性、額外性，以及減排量的可監(jiān)測(cè)、可追溯、可監(jiān)管成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。
我國(guó)積極構(gòu)建具有中國(guó)特色的自愿減排交易機(jī)制
在黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署下，我國(guó)建立了全國(guó)溫室氣體自愿減排交易機(jī)制、碳普惠機(jī)制兩個(gè)機(jī)制開(kāi)發(fā)碳減排資源。通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，指導(dǎo)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的碳減排量按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求開(kāi)發(fā)為核證自愿減排量(CCER)并通過(guò)市場(chǎng)交易獲得減排收益，動(dòng)員更廣泛的行業(yè)、企業(yè)減排。同時(shí)，我國(guó)一些地方探索建立“碳普惠”機(jī)制，鼓勵(lì)地方因地制宜地引導(dǎo)更多的個(gè)人、家庭、社區(qū)參與到減排行列之中，產(chǎn)生碳減排量的公眾，可通過(guò)積分兌換禮品等多樣的交易形式得到相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。
(一)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的高質(zhì)量溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)
2024年1月，全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)。我國(guó)自愿減排交易市場(chǎng)由政府主導(dǎo)建立，政策制度更穩(wěn)定、質(zhì)量保障更有力，力求在銜接國(guó)際通行規(guī)則基礎(chǔ)上構(gòu)建誠(chéng)信、公平、透明的高質(zhì)量市場(chǎng)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。
市場(chǎng)建設(shè)的過(guò)程中，我國(guó)政府高度重視數(shù)據(jù)質(zhì)量。一方面突出市場(chǎng)主體誠(chéng)信原則，采用項(xiàng)目業(yè)主和審定與核查機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目和減排量材料真實(shí)性、合規(guī)性“雙承諾”制度，強(qiáng)化信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督。另一方面發(fā)揮政府兜底保障作用，嚴(yán)格把控方法學(xué)的編制開(kāi)發(fā)，構(gòu)建了“國(guó)家—省—市”三級(jí)的項(xiàng)目和減排量的監(jiān)管體系，建立了多部門(mén)聯(lián)合的第三方機(jī)構(gòu)管理機(jī)制，切實(shí)保障項(xiàng)目和減排量滿(mǎn)足真實(shí)性、額外性、唯一性、保守性等基本要求，維護(hù)我國(guó)自愿減排市場(chǎng)的公信力，以及我國(guó)碳信用在國(guó)內(nèi)外的認(rèn)可度。
(二)有序引導(dǎo)公眾和社區(qū)共同參與碳普惠機(jī)制
2023年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》提出探索建立“碳普惠”等公眾參與機(jī)制。近年來(lái)，國(guó)家鼓勵(lì)地方因地制宜開(kāi)展碳普惠等機(jī)制創(chuàng)新，20余省市和社會(huì)組織，開(kāi)展了形式多樣、各具特色的探索實(shí)踐。在減排場(chǎng)景方面，推出了鼓勵(lì)綠色騎行、乘坐公共交通、駕駛新能源汽車(chē)以及低碳旅游等多樣場(chǎng)景。在激勵(lì)方式方面，采取了減排量用于碳積分權(quán)益兌換、大型活動(dòng)碳中和、生態(tài)環(huán)境損害賠償、公益捐贈(zèng)或注銷(xiāo)等多種方式。在平臺(tái)支撐方面，建立了利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)對(duì)綠色低碳行為進(jìn)行量化和記錄的積分兌換平臺(tái)以及為核證減排量提供消納的交易平臺(tái)。
碳普惠機(jī)制對(duì)公眾衣、食、住、行、游等場(chǎng)景的綠色低碳行為進(jìn)行量化、記錄與核證，并通過(guò)多元化激勵(lì)方式對(duì)綠色低碳行為進(jìn)行回饋。碳普惠立足于消費(fèi)端，提升全社會(huì)低碳消費(fèi)意識(shí)，加快形成綠色低碳生活方式，與全國(guó)自愿減排交易機(jī)制形成了生產(chǎn)端與消費(fèi)端共同激勵(lì)減排的有效聯(lián)動(dòng)。
統(tǒng)籌全國(guó)碳減排資源，規(guī)范自愿減排交易活動(dòng)
《意見(jiàn)》的出臺(tái)為我國(guó)建設(shè)全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)、健全碳普惠等機(jī)制，以及中國(guó)項(xiàng)目參與國(guó)際自愿減排交易機(jī)制指明了方向，要求統(tǒng)籌全國(guó)碳減排資源，規(guī)范自愿減排市場(chǎng)交易及其相關(guān)活動(dòng)。
(一)按照全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要求，統(tǒng)籌我國(guó)碳減排資源
2022年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》明確提出“加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”。
當(dāng)前減排機(jī)制種類(lèi)繁多，但缺乏有效統(tǒng)籌和科學(xué)規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)各異、價(jià)格不一，造成市場(chǎng)分割，擠占了優(yōu)質(zhì)減排資源，既不符合黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的總體要求，也對(duì)完成應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)造成不利影響。因此，亟需統(tǒng)籌全國(guó)碳減排資源，為如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)注入更強(qiáng)動(dòng)能。
為防止自愿減排市場(chǎng)重復(fù)建設(shè)和避免市場(chǎng)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，必須堅(jiān)持國(guó)家層面“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌。鼓勵(lì)市場(chǎng)主體優(yōu)先依托全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)進(jìn)行溫室氣體自愿減排項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易平臺(tái)開(kāi)展交易，形成統(tǒng)一的規(guī)則和價(jià)格信號(hào)。地方或行業(yè)在實(shí)踐中形成的減排效果明顯、社會(huì)期待高、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會(huì)和生態(tài)效益兼具的方法學(xué)，經(jīng)評(píng)估遴選后可納入全國(guó)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)體系。通過(guò)“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)+統(tǒng)一平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)全國(guó)碳減排資源的高效配置。
(二)加強(qiáng)我國(guó)自愿減排相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管和規(guī)范
此外，在建立全國(guó)統(tǒng)一的溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)在我國(guó)開(kāi)展的自愿減排相關(guān)活動(dòng)的規(guī)范和監(jiān)管。
強(qiáng)化全國(guó)溫室氣體自愿減排市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管。完善項(xiàng)目和減排量監(jiān)管體系，聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管總局加強(qiáng)審定與核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，進(jìn)一步提高項(xiàng)目業(yè)主和審定與核查機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)和技術(shù)水平，切實(shí)保障自愿減排項(xiàng)目和減排量開(kāi)發(fā)質(zhì)量。
規(guī)范地方碳普惠機(jī)制發(fā)展。需要厘清碳普惠機(jī)制和國(guó)家自愿減排交易機(jī)制的邊界，實(shí)現(xiàn)碳普惠方法學(xué)與全國(guó)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)體系的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分發(fā)揮國(guó)家自愿減排交易機(jī)制和地方碳普惠機(jī)制的激勵(lì)減排合力。碳普惠機(jī)制應(yīng)避免與自愿減排交易機(jī)制重復(fù)建設(shè)，主要面向個(gè)人、家庭和社區(qū)，以綠色出行等日常生活場(chǎng)景為載體，鼓勵(lì)公眾踐行低碳生活。碳普惠機(jī)制減排量的用途需要結(jié)合減排機(jī)理、數(shù)據(jù)質(zhì)量等因素進(jìn)一步研究確定，應(yīng)鼓勵(lì)碳普惠減排量基于政府、互聯(lián)網(wǎng)、企業(yè)等平臺(tái)用于商業(yè)消費(fèi)和公益活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)碳普惠減排量的價(jià)值賦予，形成機(jī)制可持續(xù)發(fā)展的激勵(lì)閉環(huán)。
國(guó)際機(jī)制的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)要遵守相關(guān)管理體系。在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)展的UER、VCS、GS等國(guó)際自愿減排項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格遵守相應(yīng)機(jī)制的制度規(guī)范和我國(guó)法律法規(guī)要求。特別是，在其他國(guó)家和非政府組織機(jī)構(gòu)建立的自愿減排交易機(jī)制下，雖然目前按照國(guó)際規(guī)則其在中國(guó)境內(nèi)的項(xiàng)目和減排量不在我國(guó)政府的監(jiān)管范圍內(nèi)，但參與國(guó)際機(jī)制的項(xiàng)目業(yè)主、第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、審定與核查機(jī)構(gòu)應(yīng)恪守誠(chéng)信原則，確保項(xiàng)目和減排量的真實(shí)性、唯一性，共同維護(hù)我國(guó)企業(yè)的國(guó)際信譽(yù)度、我國(guó)碳信用的國(guó)際認(rèn)可度，為我國(guó)自愿減排交易機(jī)制的發(fā)展打好基礎(chǔ)、做好表率。
《意見(jiàn)》提出的“統(tǒng)籌管理、規(guī)范交易”為我國(guó)碳資源管理奠定了制度基石。未來(lái)，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督與信用約束，推動(dòng)自愿減排市場(chǎng)與強(qiáng)制市場(chǎng)、國(guó)際碳市場(chǎng)深度對(duì)接。同時(shí)應(yīng)倡導(dǎo)市場(chǎng)環(huán)境需要社會(huì)各界共同維護(hù)，倡導(dǎo)全社會(huì)選擇高質(zhì)量機(jī)制、注重誠(chéng)信原則。各方應(yīng)攜手共進(jìn)，將自愿減排交易市場(chǎng)打造成為助力“雙碳”目標(biāo)、促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要引擎，為全球碳治理貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”與“中國(guó)方案”。
(環(huán)境發(fā)展中心 祝浩)
供稿 | 生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司
編輯 | 張韻晨
原標(biāo)題：統(tǒng)籌碳減排資源規(guī)范自愿減排交易 | 碳市場(chǎng)建設(shè)解讀?
