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為深入貫徹落實黨的二十屆三中全會關于“完善新能源消納和調控政策措施”的決策部署，近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯合印發(fā)《關于促進新能源消納和調控的指導意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟妨⒆阄覈履茉匆?guī)?；l(fā)展新階段，構建了“分類施策、創(chuàng)新驅動、系統協同、機制保障”的新能源消納體系，為指導未來一段時期新能源消納工作提供根本遵循，對支撐新型能源體系和新型電力系統建設、助力實現“雙碳”目標具有重要意義。
一、《意見》出臺正當其時
(一)新能源實現跨越式發(fā)展，成為能源轉型關鍵動力
“十四五”以來，我國新能源開發(fā)規(guī)模不斷邁上新臺階，利用率保持較高水平，有力支撐能源清潔低碳轉型。截至2025年9月底，全國風光裝機合計超17億千瓦，裝機占比達到46%。2025年1—9月，全國風光發(fā)電量達到1.7萬億千瓦時，占全社會用電量的比重接近四分之一，超過同期第三產業(yè)用電量，有力支撐非化石能源消費占比提升。
(二)新能源消納壓力凸顯，亟需政策體系前瞻布局
新能源規(guī)?；l(fā)展的同時，消納挑戰(zhàn)也同步顯現。截至2025年9月，風光裝機規(guī)模已超過最高用電負荷(15.08億千瓦)，標志著我國電力系統凈負荷特性發(fā)生根本性轉變，新能源消納難度隨之逐漸加大。2025年1—9月，全國新能源利用率為94.6%，同比下降2.1個百分點，其中風電、光伏發(fā)電利用率分別降至94.2%、95.0%，同比降幅均超過2個百分點。部分地區(qū)新能源利用率低于全國平均水平，2025年1—9月，3個地區(qū)新能源利用率低于90%，其中新疆88.9%、青海86.3%，同比分別下降4.3、5.0個百分點。
在“雙碳”目標引領下，我國新能源仍將保持規(guī)?；l(fā)展態(tài)勢。根據新一輪國家自主貢獻目標要求，到2035年，我國非化石能源消費占能源消費總量的比重達到30%以上，風電和太陽能發(fā)電總裝機容量達到2020年的6倍以上、力爭達到36億千瓦。這意味著未來十年我國年均新增新能源裝機將超過2億千瓦，而最高用電負荷年均新增僅約1億千瓦，新能源裝機規(guī)模與最高用電負荷間的“剪刀差”將持續(xù)拉大，疊加新能源固有的隨機性、間歇性、波動性特征，未來新能源消納矛盾將進一步加劇。若不未雨綢繆，提前制定配套政策措施，部分地區(qū)新能源利用率將加速下降。新形勢下，《意見》的出臺正當其時，為破解新能源消納難題、保障新能源高質量發(fā)展提供了關鍵政策支撐。
二、分類施策，構建多元開發(fā)消納新格局
《意見》的核心創(chuàng)新之一，在于首次明確了“沙戈荒”、水風光、海上風電、省內集中式、分布式等五類新能源開發(fā)消納模式。
(一)“沙戈荒”新能源基地：統籌外送與就地消納
據測算，中長期通過跨省跨區(qū)輸電通道可外送新能源裝機規(guī)模僅能覆蓋新能源裝機增量的10%—15%，推進“沙戈荒”新能源規(guī)?；偷叵{已成為必然選擇。鑒于此，《意見》提出“外送消納+就地利用”雙路徑：對外送基地，建立送受端落實國家戰(zhàn)略責任體系，強化受端新能源消納責任，破解受端用電低谷時段“不愿接”的問題；對自用基地，創(chuàng)新引入東部地區(qū)產業(yè)梯度轉移機制，通過“西電西用”規(guī)?；{新能源，破解西北新能源資源富集地區(qū)“負荷不足”的核心痛點。
(二)水風光基地：強化一體化開發(fā)消納
我國西南地區(qū)的雅魯藏布江、金沙江、瀾滄江、雅礱江、大渡河等流域水能和新能源資源豐富，具備水風光基地化開發(fā)的天然條件。此類基地應充分發(fā)揮水電與新能源在年內和日內的互補特性，有效利用水電調節(jié)能力，合理配置新能源規(guī)模，緩解新能源出力的隨機性與波動性，提升水電外送通道利用率。對此，《意見》強調，水風光基地核心在于“一體化開發(fā)消納”，要依托西南大型水電基地，充分考慮水電調節(jié)特性，優(yōu)化配置新能源。目前，水風光基地正從“初期探索試點”邁向“規(guī)?；s化建設”的關鍵轉型階段，政策引導將加速這一進程。
(三)海上風電：推進有序開發(fā)消納
當前，海上風電輸電廊道與交通、海事、漁業(yè)、國防、環(huán)保等多領域海域用途深度交織，導致海上輸電廊道資源日趨緊張；同時，沿海地區(qū)經濟發(fā)達、人口密集，海上風電登陸點資源同樣趨緊。受海上輸電通道與登陸點資源缺乏系統性統籌規(guī)劃影響，大規(guī)模海上風電的送出接網需求與有限通道資源間的矛盾日益凸顯。對此，《意見》明確提出，通過統籌優(yōu)化海上輸電網絡、集約化布局海纜廊道與登陸點，實現海上風電基地集中送出、就近消納。
(四)省內集中式新能源：注重科學高效開發(fā)消納
當前，部分地區(qū)新能源規(guī)劃存在約束力不強、協調性不足的問題，“重開發(fā)輕消納”的現象較為普遍，實際批復的省內集中式新能源項目規(guī)模遠超規(guī)劃目標，對此《意見》明確強調需合理把握省內集中式新能源建設節(jié)奏，核心在于推動省內集中式新能源開發(fā)規(guī)模與消納能力實現動態(tài)匹配；同時，部分地區(qū)光伏發(fā)電規(guī)模增長較快，午間時段新能源消納壓力顯著增大，對此《意見》提出優(yōu)化新能源開發(fā)結構，引導新能源主動改變出力特性，盡可能減少系統調節(jié)資源需求，從源頭上緩解新能源消納矛盾。
(五)分布式新能源：著力釋放開發(fā)消納空間
2019年，國家能源局印發(fā)《分布式電源接入電網承載力評估導則》，明確了分布式新能源承載力評估有關技術要求，為引導分布式新能源合理布局發(fā)揮了積極作用。隨著實踐不斷深入，原導則在執(zhí)行過程中逐漸暴露出若干問題，主要表現為接入受限區(qū)域判斷標準不明確、反向負載率測算邊界不清晰等，導致分布式新能源接入受限區(qū)域的范圍有所擴大，引發(fā)社會各界廣泛關注。為更好適應分布式新能源快速增長需求，《意見》明確提出充分釋放分布式新能源的消納空間，修訂分布式新能源接網承載力評估標準。
三、創(chuàng)新驅動，豐富新能源利用方式
《意見》以路徑創(chuàng)新與業(yè)態(tài)創(chuàng)新雙輪驅動為抓手，著力推動新能源實現跨品種融合與就近消納利用。
(一)路徑創(chuàng)新：拓展新能源非電利用
新能源資源富集地區(qū)本地消納能力有限，大范圍跨省跨區(qū)消納又面臨較多制約，拓展新能源非電利用路徑，成為緩解電力系統消納壓力、提升非化石能源消費占比的必由之路。綠氫、氨、醇作為新能源非電利用的重要方向，當前受限于技術成熟度和規(guī)?；?，生產成本仍顯著高于傳統燃料，且儲運設施、應用標準等產業(yè)鏈環(huán)節(jié)存在短板，導致總體利用規(guī)模較小。為推動新能源從單一電力消納向多能綜合利用轉變，《意見》明確提出統籌布局綠氫、氨、醇等綠色燃料制儲輸用一體化產業(yè)，打造“靈活負荷”。
(二)業(yè)態(tài)創(chuàng)新：支持新能源就近消納
新能源就近消納是破解新能源消納難題、提升其利用效率的關鍵舉措。國家層面與相關省份已陸續(xù)出臺相關配套政策，但尚未對新能源就近消納新業(yè)態(tài)的開發(fā)模式作出清晰界定，《意見》首次填補這一空白，明確其4類典型模式，即源網荷儲一體化、綠電直連、智能微電網、新能源接入增量配電網。當前，新能源就近消納新業(yè)態(tài)與公共電網的權責劃分是關鍵問題，為指導各地區(qū)高質量推進新能源就近消納新業(yè)態(tài)工作落地，《意見》重點強調，下一步需明晰二者在安全、經濟和社會責任方面的界面，并提升新能源就近消納新業(yè)態(tài)的自平衡、自調節(jié)能力。
四、系統協同，源網荷儲全環(huán)節(jié)促消納
《意見》堅持系統觀念，提出源網荷儲協同發(fā)力，全面增強新型電力系統對新能源適配能力。
(一)電源側：挖掘煤電靈活調節(jié)潛力
相比調峰氣電、抽水蓄能等調節(jié)電源，火電靈活性改造具備投資少、建設周期短的優(yōu)勢，能有效提升電力系統靈活性，對此《意見》明確提出推進新一代煤電轉型升級，下一步將重點推動現役煤電機組因地制宜開展深度調峰、快速爬坡等改造升級，更好發(fā)揮煤電機組促進新能源消納作用。同時，當前大量并網運行的燃煤自備電廠調節(jié)潛力尚未充分挖掘，這類電廠可通過與新能源電站簽訂低價購電合約，在主動減少自身燃煤發(fā)電量的同時擴大新能源消納規(guī)模；未來，在可再生能源電力消納責任權重與碳排放雙重約束下，多數孤網運行的燃煤自備電廠將逐步接入大電網，為此《意見》進一步明確政策導向，明確提出推動新能源替代燃煤自備電廠發(fā)電。
(二)電網側：充分發(fā)揮跨省跨區(qū)電力互濟作用
在促進新能源消納的各類舉措中，省間互濟兼具綜合成本低、見效快的雙重優(yōu)勢。從國際經驗來看，歐盟主要國家間電力交換極為充分，實現各國互為備用、余缺互濟，有效推動了新能源大范圍消納；歐盟明確要求2030年各國電網互聯容量不低于本國裝機容量的15%，截至2025年初，已有14個國家提前完成目標，另有5個國家達到10%以上。我國新能源資源、負荷分布嚴重不均衡，更需加強省間互濟工程建設，實現新能源更大范圍消納。為充分發(fā)揮跨省跨區(qū)電力互濟作用，同時為后續(xù)綠電國際互認創(chuàng)造物理條件，《意見》針對性提出充分利用區(qū)域間、省間調節(jié)資源和新能源出力互補特性，合理布局靈活互濟電網工程。
(三)負荷側：培育需求側響應新動能
需求側響應可調動的資源規(guī)模龐大，但普遍存在資源分散、協調難度大、調節(jié)能力碎片化等現實問題，導致其消納新能源的潛力難以充分釋放。對此，《意見》明確提出充分發(fā)揮虛擬電廠的調節(jié)資源聚合作用，通過對負荷側分散調節(jié)資源的整合與協同，破解需求側響應“散而不強”的痛點。此外，電動汽車憑借其優(yōu)異的靈活充放電潛力，成為需求側響應資源中極具價值的調節(jié)資源，為此，《意見》在前期車網互動試點工作的基礎上，進一步提出“拓展車網互動規(guī)?；瘧?rdquo;的明確要求。
(四)儲能側：兼顧建設規(guī)模與利用效率提升
新型儲能具有建設周期短、選址靈活的顯著優(yōu)勢，是促進大規(guī)模新能源開發(fā)消納的關鍵支撐。“十四五”以來，我國新型儲能規(guī)?？焖僭黾?，新型儲能行業(yè)已步入規(guī)模化發(fā)展階段。為進一步發(fā)揮新型儲能對新能源消納的促進作用，《意見》明確提出大力推進新型儲能建設，并要求其兼具“技術先進”與“安全高效”兩大核心功能。值得注意的是，部分新能源配建新型儲能利用率偏低，“建而不用”“建而少用”問題突出，對此，《意見》精準施策，明確提出通過挖掘新能源配建儲能的調節(jié)潛力，切實提升其利用效率。此外，從新型儲能發(fā)展場景來看，相較于在電網側或負荷側配置新型儲能，在電源側配置新型儲能不僅能優(yōu)化新能源電站的出力特性、降低新能源輸送環(huán)節(jié)成本，還可使新能源電站在電力市場中具備自主調節(jié)能力。
五、機制保障，夯實新能源消納管理的制度基石
完善的制度保障是新能源消納工作落地見效的關鍵，《意見》構建起全方位的工作保障體系，確保各項舉措落地見效。
(一)分檔設置新能源利用率目標
在充分考慮新能源發(fā)揮自主調節(jié)能力、推動新能源與各類新業(yè)態(tài)融合發(fā)展、拓展新能源非電利用途徑的前提下，合理制定新能源利用率目標，可避免全社會為保障少量新能源消納付出過高成本。此前，國家能源局印發(fā)的《關于做好新能源消納工作 保障新能源高質量發(fā)展的通知》已明確提出“部分資源條件較好的地區(qū)可適當放寬新能源利用率目標，原則上不低于90%”，但尚未從國家層面出臺分地區(qū)的具體目標要求。此次《意見》在上述政策基礎上實現創(chuàng)新突破，進一步提出在全國五年電力規(guī)劃中分檔設定不同地區(qū)新能源利用率目標。在具體落實階段，各地區(qū)需綜合考慮新能源資源條件、電網安全穩(wěn)定運行水平、系統調節(jié)能力、負荷增長趨勢等關鍵因素，通過科學合理的分析測算，合理制定分地區(qū)新能源利用率目標，并根據系統重大邊界條件變化動態(tài)調整。
(二)統籌推動新能源大規(guī)模發(fā)展和高質量消納
作為新能源高質量消納的關鍵支撐環(huán)節(jié)，新能源發(fā)展需與配套電網、系統調節(jié)能力同步規(guī)劃、協同推進。當前，部分地區(qū)新能源發(fā)展規(guī)模與系統調節(jié)能力不匹配，新能源富集地區(qū)電網匯集與送出能力仍存在不足。為促進新能源大規(guī)模高水平消納，確保新能源大規(guī)模發(fā)展的同時保持合理利用水平，《意見》明確要求科學統籌新能源發(fā)展和消納，協同推進新能源規(guī)劃布局及配套電網、調節(jié)能力建設。
《意見》的出臺，標志著我國新能源發(fā)展從“規(guī)模擴張”階段向“質量效益”導向的戰(zhàn)略性轉變?！兑庖姟仿涞貙嵤┖?，當前及未來一段時期存在的新能源消納難題可得到有效化解，為如期實現2035年國家自主貢獻目標提供堅實保障。
(電力規(guī)劃設計總院黨委書記 胡明)
原標題：專家解讀之四︱科學統籌新能源發(fā)展和消納 筑牢新能源高質量發(fā)展基礎
