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2025年，一場(chǎng)以“長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓”為核心的環(huán)衛(wèi)行業(yè)變革席卷全國(guó)。從湖北、山東到貴州、重慶，多地密集推出期限長(zhǎng)達(dá)20至30年、交易額動(dòng)輒數(shù)億甚至十億級(jí)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目多以“市政公共資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”“經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣”等名義推進(jìn)，背后則是地方國(guó)資的全面主導(dǎo)。
這究竟是行業(yè)升級(jí)的必然趨勢(shì)，還是資金壓力下的權(quán)宜之計(jì)？其背后又隱藏著怎樣的政策博弈與市場(chǎng)變局？
01.2025，環(huán)衛(wèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓屢屢上演
據(jù)中國(guó)固廢網(wǎng)不完全梳理，今年以來，以環(huán)衛(wèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的形式，招投標(biāo)或拍賣的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目有例，部分如下：
11月28日，德江縣城鄉(xiāng)生活垃圾清運(yùn)二十五年經(jīng)營(yíng)權(quán)成交，德江縣強(qiáng)德物業(yè)服務(wù)有限公司成功競(jìng)得，成交金額為125,026,100元。競(jìng)得者為縣(區(qū))屬國(guó)企。
11月25日，峨邊彝族自治縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目因投標(biāo)人不足三家流標(biāo)。峨邊項(xiàng)目最低存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款20129.15萬元，30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)費(fèi)總額約11.1億元(3700萬元/年)，特許經(jīng)營(yíng)范圍為峨邊縣全域清掃保潔及垃圾收轉(zhuǎn)運(yùn)。
11月24日，甕安生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)流拍。該項(xiàng)目起拍價(jià)21362.52萬元，經(jīng)營(yíng)權(quán)期限30年，實(shí)施范圍為甕安縣14個(gè)垃圾收運(yùn)點(diǎn)及13個(gè)垃圾壓縮站。
11月19日，湖北省黃岡市武穴市環(huán)衛(wèi)一體化市政公共資源有償使用經(jīng)營(yíng)權(quán)成功拍賣，成交額372,539,900元，有償使用期限為30年，買受人為武穴市農(nóng)水集團(tuán)環(huán)境管理有限公司，是縣(區(qū))屬國(guó)企武穴市農(nóng)水投資發(fā)展集團(tuán)有限公司全資子公司。
11月18日，貴州省六盤水市盤州市生活垃圾定點(diǎn)清運(yùn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)成功轉(zhuǎn)讓，成交價(jià)1141.75萬元，經(jīng)營(yíng)權(quán)限為25年(其中：建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期為23年)，競(jìng)得人為盤州市鼎晟物流產(chǎn)業(yè)有限責(zé)任公司，其實(shí)際控制人為盤州市工業(yè)和信息化局。
11月14日，湖北省黃岡市蘄春縣環(huán)衛(wèi)一體化市政公共資源30年有償使用經(jīng)營(yíng)權(quán)整體拍賣，成交價(jià)37066.41萬元，買受人為蘄春惠聯(lián)城市運(yùn)營(yíng)管理有限公司，是一家本地國(guó)企，實(shí)控人為蘄春縣國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中心。
9月3日，山東省濟(jì)寧市魚臺(tái)縣城市環(huán)衛(wèi)一體化經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)，經(jīng)營(yíng)權(quán)承包費(fèi)用為5500.02萬元；城市環(huán)衛(wèi)一體化服務(wù)費(fèi)用為6688.85萬元/年，合同履行期限為20年。
7月22日，山東東阿縣城區(qū)環(huán)衛(wèi)一體化經(jīng)營(yíng)權(quán)掛牌拍賣，起拍價(jià)14,577.15萬元，經(jīng)營(yíng)期限30年，目前尚未公布成交結(jié)果。
6月30日，南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)衛(wèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果出爐，供應(yīng)商為南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理有限公司，以9.01億元的價(jià)格受讓該項(xiàng)目。該公司為南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局全資控股，是一家縣(區(qū))屬國(guó)有企業(yè)。
5月30日，重慶市大足區(qū)環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營(yíng)權(quán)成功拍賣，競(jìng)得人為重慶足興置業(yè)股份有限公司，成交價(jià)12,157.76萬元，經(jīng)營(yíng)權(quán)期限20年。競(jìng)得人為當(dāng)?shù)貒?guó)企，實(shí)控人為重慶市大足區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理中心。
5月6日，湖北省武漢市新洲區(qū)環(huán)衛(wèi)一體化市政公共資源有償使用經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中標(biāo)。中標(biāo)供應(yīng)商為武漢市新洲問津城市投資運(yùn)營(yíng)管理有限公司，中標(biāo)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用為62684.71萬元。項(xiàng)目合作期限30年。
2月26日，湖南湘陰縣城鄉(xiāng)生活垃圾收轉(zhuǎn)運(yùn)一體化經(jīng)營(yíng)權(quán)成功拍賣，成交人為湘陰縣萬城物業(yè)管理有限公司，是一家當(dāng)?shù)貒?guó)企，成交價(jià)格13,541.58萬元，經(jīng)營(yíng)權(quán)期限30年。
……
02.特許經(jīng)營(yíng)“新包裝”：長(zhǎng)周期、高金額的變現(xiàn)壓力轉(zhuǎn)嫁
從以上項(xiàng)目的金額與周期來看，多個(gè)項(xiàng)目涉及數(shù)十年的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，遠(yuǎn)超傳統(tǒng)政府采購(gòu)服務(wù)常見的3年期限，且交易金額動(dòng)輒數(shù)億甚至近十億人民幣。整體呈現(xiàn)出項(xiàng)目規(guī)模大，成交金額高、以及經(jīng)營(yíng)周期超長(zhǎng)的特點(diǎn)。
從形式來看，多數(shù)項(xiàng)目也呈現(xiàn)出“五花八門”的態(tài)勢(shì)——拍賣、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、有償出讓等形式層出不窮。
這些要素往往讓人聯(lián)想到“特許經(jīng)營(yíng)模式”，而這種換湯不換藥，包裝后再亮相的形式也在近兩年屢見不鮮。
這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要與地方緩解財(cái)政壓力的迫切需求直接相關(guān)。在土地財(cái)-政收縮和隱性債-務(wù)管控的背景下，地方面臨巨大財(cái)政壓力。通過一次性有償轉(zhuǎn)讓未來數(shù)十年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府可以快速回籠巨額資金，用于緩解當(dāng)前財(cái)政困難或化解債務(wù)，同時(shí)將未來的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)成本及投資責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“輕資產(chǎn)”轉(zhuǎn)型。業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，部分操作帶有明顯的“甩包袱”和“資產(chǎn)變現(xiàn)”色彩。
此外，各地如此“變通”的原因也與政策逐漸收緊相關(guān)。去年出臺(tái)的1013號(hào)文劃出了兩條不容逾越的剛性紅線：一是“不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者”，二是明確“垃圾清運(yùn)等不涉及固定資產(chǎn)投資的業(yè)務(wù)不得采取特許經(jīng)營(yíng)模式”。
但這種模式明顯違背了國(guó)家管理、約束PPP亂象的出發(fā)點(diǎn)。E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、湖南大學(xué)兼職教授薛濤接受《華夏時(shí)報(bào)》采訪時(shí)提到，這次政策的收縮，主要就是強(qiáng)調(diào)地方政府不要隨便去搞“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”。部分地方政府為了融資，利用低空經(jīng)濟(jì)、垃圾回收、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、智慧停車等輕資產(chǎn)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)套現(xiàn)，并不符合傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的概念。這與特許經(jīng)營(yíng)PPP的目標(biāo)是完全背離的。
03.走了民營(yíng)企業(yè)的路，民營(yíng)企業(yè)該走哪里？
2023年的115號(hào)文強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。去年的1013號(hào)文更是先后10次提到“民營(yíng)企業(yè)”，并再度強(qiáng)調(diào)優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。
但令人擔(dān)憂的是，在地方“經(jīng)營(yíng)權(quán)”出讓的操作下，地方國(guó)有企業(yè)成為絕對(duì)接盤主力，民營(yíng)企業(yè)失去了與國(guó)企平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。根據(jù)前文提到的已公布結(jié)果的項(xiàng)目，最終中標(biāo)方/競(jìng)拍方幾乎全部為地方國(guó)資背景的平臺(tái)公司或國(guó)有企業(yè)。例如，武穴市項(xiàng)目由當(dāng)?shù)剞r(nóng)水集團(tuán)環(huán)境管理公司競(jìng)得，新洲區(qū)項(xiàng)目由成立不到一年的區(qū)屬國(guó)企中標(biāo)。這與以往民營(yíng)企業(yè)活躍的市場(chǎng)格局形成鮮明對(duì)比。
這些現(xiàn)象對(duì)民營(yíng)企業(yè)(民企)構(gòu)成了系統(tǒng)性沖擊，其影響遠(yuǎn)超單一項(xiàng)目的得失，深刻改變了行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局和未來生態(tài)。
項(xiàng)目獲取機(jī)會(huì)急劇萎縮：當(dāng)前的區(qū)域一體化、長(zhǎng)達(dá)二三十年的“超級(jí)項(xiàng)目”，幾乎為國(guó)資“量身定做”。例如，武漢、南通等地動(dòng)輒數(shù)億、周期二三十年的項(xiàng)目，最終均由地方國(guó)企或平臺(tái)公司中標(biāo)。這導(dǎo)致民企被排除在最核心、最大規(guī)模的市場(chǎng)增量之外，失去了承接長(zhǎng)期、穩(wěn)定業(yè)務(wù)的機(jī)會(huì)。
競(jìng)爭(zhēng)門檻發(fā)生質(zhì)變：競(jìng)爭(zhēng)的核心從過去的運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)成本和技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)向了資本實(shí)力和與地方政府的關(guān)系。國(guó)資憑借其信用背書和融資成本優(yōu)勢(shì)，能夠輕松滿足項(xiàng)目動(dòng)輒數(shù)億甚至近十億的巨額經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)(實(shí)為一次性預(yù)付)，這徹底顛覆了傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化“比服務(wù)、比價(jià)格”的競(jìng)爭(zhēng)邏輯，民企在資金層面完全無法抗衡。
業(yè)務(wù)模式被顛覆：傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)是“輕資產(chǎn)、重運(yùn)營(yíng)”，企業(yè)依靠專業(yè)服務(wù)獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流。新模式則演變?yōu)?ldquo;重資產(chǎn)、重資本”，接盤方(國(guó)企)首先需要支付巨額資金“購(gòu)買”長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)，這使環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)變得高度資本密集型，超出了絕大多數(shù)專業(yè)環(huán)衛(wèi)民企的能力范圍。
自主參與意愿被高風(fēng)險(xiǎn)勸退：此前我們就在相關(guān)分析中提到，這些動(dòng)輒數(shù)億、周期長(zhǎng)達(dá)二三十年的項(xiàng)目，明顯不確定性增大，人員的變動(dòng)、地方人口的變化等等都會(huì)增加后期服務(wù)中的不確定性。加之在應(yīng)收賬款難題如此嚴(yán)峻的當(dāng)下，企業(yè)更擔(dān)心未來盈利能力及回款風(fēng)險(xiǎn)，而這一點(diǎn)，民營(yíng)企業(yè)的難和低抗風(fēng)險(xiǎn)能力就更加突出。因此，我們也能看到，在前文中提到的部分項(xiàng)目也因無人投標(biāo)而流標(biāo)。
經(jīng)過多年發(fā)展，環(huán)衛(wèi)行業(yè)已具備較強(qiáng)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)屬性，但在地方國(guó)資持續(xù)入場(chǎng)并主導(dǎo)區(qū)域環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的情況下，民企面臨極大的挑戰(zhàn)，或許需重新定位，在產(chǎn)業(yè)鏈中尋找新的、不可替代的生態(tài)位。
原標(biāo)題：2025環(huán)衛(wèi)變局：國(guó)資入局與經(jīng)營(yíng)權(quán)“超級(jí)出讓”
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